Rinkimų stebėjimo misijos: dėtos pastangos siekiant atsižvelgti į rekomendacijas, tačiau būtinas geresnis stebėjimas

Santrauka

I

Rinkimų stebėjimas yra svarbi demokratijos, žmogaus teisių ir teisinės valstybės skatinimo priemonė. Gerai valdomi rinkimai gali prisidėti prie taikaus politinės galios perdavimo. Europos Sąjunga (ES) šiais tikslais stebi rinkimus visame pasaulyje.

II

ES rinkimų stebėjimo misijos (ES RSM) netrukus po rinkimų dienos paskelbia viešą preliminarų pranešimą, o po dviejų mėnesių – išsamią galutinę ataskaitą, kurioje pateiktos rekomendacijos kaip pagerinti būsimų rinkimų sistemą. Rekomendacijos teikiamos priimančiosios šalies institucijoms, kurios nėra oficialiai įpareigotos jas įgyvendinti. Vis dėlto nepaprastai svarbu į šias rekomendacijas atsižvelgti siekiant kiek įmanoma padidinti rinkimų stebėjimo poveikį. Jei priimančioji šalis nepašalina rinkimų trūkumų, yra rizika, kad trūkumai išliks ir jų iki būsimų rinkimų netgi padaugės.

III

Pagrindinis audito tikslas buvo įvertinti, ar Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT) ir Europos Komisija teikė paramą priimančiųjų šalių rekomendacijų įgyvendinimui. Šiuo tikslu auditas apėmė ES RSM padėtį po rinkimų keturiose šalyse – Ganoje, Jordanijoje, Nigerijoje ir Šri Lankoje, daugiausia dėmesio skiriant po 2010 m. stebėtiems rinkimams.

IV

Mes nagrinėjome, ar rekomendacijos buvo parengtos ir pateiktos taip, kad būtų sudarytos palankios sąlygos jas įgyvendinti. Šiame kontekste taip pat vertinome, ar su suinteresuotosiomis šalimis buvo konsultuotasi priimančiosiose šalyse siekiant skatinti vietos atsakomybę ir taip padidinti jų įgyvendinimo tikimybę. Vėliau tikrinome, ar EIVT ir Europos Komisija naudojosi savo žinioje turimomis priemonėmis, siekdamos paremti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą. Mes nustatėme, kad svarbiausios priemonės yra padėties po rinkimų stebėjimo misijos, politinis dialogas ir parama rinkimams. Galiausiai, vertinome pastangas, kurios buvo dedamos siekiant stebėti rezultatus vietoje.

V

Mes nustatėme, kad EIVT ir Komisija dėjo pagrįstas pastangas, siekdamos paremti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą ir naudojosi šiuo tikslu savo turimomis priemonėmis. ES RSM rekomendacijų pateikimas pastaraisiais metais pagerėjo, tačiau būtina labiau konsultuotis vietoje. EIVT ir Komisija palaikė politinį dialogą ir teikė paramą rinkimams, siekdamos paremti rekomendacijų įgyvendinimą, tačiau padėties po rinkimų stebėjimo misijų nerengiama taip dažnai, kaip jos galėtų vykti. Galiausiai, nėra nei centriniu lygmeniu rengiamos rekomendacijų apžvalgos, nei sistemingo jų įgyvendinimo būklės vertinimo.

VI

Remdamiesi auditu, rekomenduojame, be kita ko, kad EIVT:

• prieš paskelbdama galutinę ataskaitą, vykdydama sistemingą formato kokybės kontrolę užtikrintų, kad ES RSM vadovautųsi dokumentų rengimo gairėmis ir šablonu;
• sistemingai užtikrinti, kad iki baigiant rengti ataskaitą pagrindinė grupė konsultuotųsi su suinteresuotosiomis šalimis priimančiojoje šalyje dėl rekomendacijų;
• užtikrintų, kad suinteresuotųjų šalių apskritojo stalo posėdžiai būtų rengiami praėjus bent keturioms darbo dienoms po ataskaitos paskelbimo, suteikiant dalyviams pakankamai laiko prieš prasidedant posėdžiui susipažinti su ataskaita ir jos rekomendacijomis;
• kai įmanoma, tinkamu laiku tarp rinkimų surengti PRSM šalyse, kurios yra priėmusios ES RSM, su sąlyga, kad priimančiojoje šalyje politinė ar saugumo padėtis tai leidžia padaryti.
• įsteigtų ES RSM rekomendacijoms skirtą centralizuotą saugyklą; ir
• reguliariai sektų ES RSM rekomendacijų įgyvendinimo pažangą.

Įvadas

Apie ES rinkimų stebėjimo misijas

01

Rinkimų stebėjimas yra svarbi demokratijos, žmogaus teisių ir teisinės valstybės skatinimo priemonė. Gerai valdomi rinkimai gali prisidėti prie taikaus politinės galios perdavimo. Europos Sąjunga (ES) šiais tikslais stebi rinkimus visame pasaulyje. 2000 m. nustačius ES rinkimų stebėjimo metodiką, ES surengė 138 rinkimų stebėjimo misijas (ES RSM)¹ 66 Afrikos, Viduriniųjų Rytų, Azijos ir Lotynų Amerikos šalyse.

02

Jungtinių Tautų Principų deklaracijoje rinkimų stebėjimas apibūdinamas kaip: „sisteminis, išsamus ir tikslus informacijos kaupimas [….]; tokios informacijos nešališka ir profesionali analizė; ir išvadų apie rinkimų procesų pobūdį rengimas, remiantis aukščiausiais informacijos tikslumo ir analizės nešališkumo standartais²“.

03

ES rinkimų stebėjimo vadove („Vadove“) ES RSM loginis pagrindimas apibūdinamas taip: „Rinkimai suteikia galimybę žmonėms renkantis savo valdžią laisvai išreikšti savo valią ir suteikia asmenų grupėms galimybę konkuruojant su kitomis grupėmis išreikšti savo politinį balsą nesigriebiant smurto bei prisideda prie taikaus politinės galios perdavimo. Šiuo atžvilgiu ES vykdomas rinkimų stebėjimas gali papildyti ir sustiprinti kitas ES krizių valdymo ir taikos palaikymo iniciatyvas šalyse partnerėse“³.

04

ES rinkimų stebėtojai, nesikišdami į pačių rinkimų rengimą, renka ir analizuoja su rinkimų procesu susijusius faktus ir teikia nepriklausomą vertinimą.

05

Priimančiajai šaliai išsiuntus kvietimą, ES RSM rengiamos tik tada, kuomet ES mano, kad stebėjimo misija bus naudinga ir galės sustiprinti demokratinį procesą. Prieš priimdama kiekvieną kvietimą, ES vykdo tiriamąją misiją, dažniausiai iki rinkimų dienos likus keturiems–šešiems mėnesiams, siekdama įsitikinti, ar visavertė ES RSM bus naudinga, tikslinga ir įvykdoma. Dar kartą surengtų ES RSM atveju tiriamosiomis misijomis, kurios paprastai trunka dvi savaites, taip pat vertinamas bet kurių anksčiau pateiktų rekomendacijų įgyvendinimo mastas.

06

Kai kada ES gali nuspręsti atidžiai stebėti rinkimų procesą, net jeigu visos ES RSM rengimo sąlygos (pavyzdžiui, saugumo sąlygos) nėra įvykdytos. Kitais atvejais, net jei visos sąlygos yra įvykdytos, EIVT gali neįžvelgti poreikio surengti visavertę ES RSM⁴. Yra ir kitų misijų, kurios gali būti surengtos, tipų. Esant saugumo problemoms bus apsvarstyta galimybė suburti rinkimų vertinimo grupę (RVG). ES taip pat gali surengti mažesnio masto misiją, kaip antai rinkimų ekspertų misiją (REM). REM vykdomos grupėmis, kurias sudaro du–keturi ekspertai, atliekantys tą patį rinkimų proceso vertinimą kaip ES RSM, tačiau jos nevykdo rinkimų dienos stebėjimo visuose balsavimo punktuose. REM rezultatai nėra viešinami, nors kai kurios REM dalijasi savo rekomendacijomis su priimančiosios šalies institucijomis. RVG taip pat nevykdo sistemingo rinkimų dienos stebėjimo visuose balsavimo punktuose, tačiau jos yra panašios į ES RSM tuo, kad jas sudaro sostinėje įsikūrusi visateisė pagrindinė grupė ir galbūt pagrindinis stebėtojas.

07

Europos Sąjunga taip pat gali bet kuriuo metu tarp rinkimų rengti padėties po rinkimų stebėjimo misijas (PRSM) kaip savo bendros tolesnės veiklos dalį. Pagrindinė PRSM užduotis – vertinti ankstesnių ES RSM metu pateiktų rekomendacijų įgyvendinimą. PRSM yra mažos apimties misijos, kurias vykdo misijos vadovas (paprastai pagrindinis stebėtojas), rinkimų / politinis ekspertas, teisės ekspertas ir, prireikus, atstovas spaudai. Juos taip pat lydi EIVT Demokratijos ir rinkimų stebėjimo rinkimų padalinio ir, kai tai yra įmanoma, Europos Komisijos atstovai. Pastarieji turėtų daugiausia dėmesio skirti ES ir jos valstybių narių teiktai paramai ir nustatyti galimus veiksmus, finansuojamus pagal būsimas programas. Jie apima trumpalaikes priemones, vykdomas prieš prasidedant būsimiems rinkimams po to, kai ES RSM pateikia savo rekomendacijas. Prie prasidedant naujiems rinkimams, PRSM, remdamasi padaryta pažanga ir iš naujo sutelkdama dėmesį į opiausias problemas, taip pat gali pateikti papildomų rekomendacijų.

ES institucijų vaidmuo ir ES RSM nepriklausomumas

08

ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai ir Komisijos pirmininko pavaduotojas yra politiškai atsakingas už sprendimą (pasikonsultavus su valstybėmis narėmis ir Europos Parlamentu), kokias prioritetines šalis atrinkti vykdant metinį ES rinkimų stebėjimą, priima galutinį sprendimą dėl misijos rengimo ir prižiūri bendrą ES RSM veikimą.

09

ES RSM paprastai vadovauja Europos Parlamento narys (-ė) (EPN), kurį (-ią) paskiria ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai ir Komisijos pirmininko pavaduotojas, ir kuris (-i) veikia kaip ES RSM pagrindinis stebėtojas (-a). EIVT teikia paramą, susijusią su politiniais ir rinkimų klausimais, tuo tarpu Užsienio politikos priemonių tarnyba (FPI) yra atsakinga už veiklos, saugumo ir finansinius aspektus.

10

Vadove⁵ nustatyta, kad „ES rinkimų stebėtojai privalo būti griežtai nešališki ir nesielgti šališkai su kuria nors rinkimų proceso puse“. Jame taip pat nurodyta, kad „ES RSM yra politiškai nepriklausoma nuo bet kokių ES finansuojamų techninės pagalbos projektų, kurie gali būti vykdomi stebimoje šalyje“.⁶ Rinkimų stebėtojų nepriklausomumas taip pat yra įtvirtintas JT Principų deklaracijoje⁷.

11

ES RSM yra netipinės tuo, kad jos yra nepriklausomos ES atžvilgiu. Iš kitų grupių, kaip antai ESBO Demokratinių institucijų ir žmogaus teisių biuro (ODIHR), Sandraugos valstybių, „Carter Centre“ ir Afrikos Sąjungos sudarytos stebėjimo misijos teikia pastabas dėl rinkimų proceso savo pagrindinės organizacijos vardu. Tačiau ES RSM nekalba ES vardu. Vadove nurodyta, kad „ES RSM, rengdama savo nustatytus faktus ir išvadas, yra politiškai nepriklausoma […]. Nors ES RSM glaudžiai bendradarbiauja su ES institucijomis, ji veikia vadovaudamasi savarankiškais ir atskirais nuo šalyje esančios EIVT, Europos Komisijos ir ES delegacijos, įgaliojimais“⁸.

ES RSM teisinė ir administracinė sistema

12

Stebint ES rinkimus vadovaujamasi demokratijos, teisinės valstybės, žmogaus teisių, lyčių lygybės ir pagrindinių laisvių principais, kaip apibrėžta Sutartyse⁹. Taip pat vadovaujamasi Kotonu susitarimu¹⁰.

13

ES RSM išsamiau reglamentuoja Reglamentas, kuriuo nustatoma demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo visame pasaulyje finansavimo priemonė (EDŽTRP reglamentas)¹¹, kuriame nustatytas ES RSM tikslas ir kuriame nurodyta, kad „Jos yra tinkamiausios norint atlikti informacija grindžiamą rinkimų procesų įvertinimą ir teikti rekomendacijas dėl tolesnio šių procesų tobulinimo Sąjungai vykdant bendradarbiavimą ir vedant politinį dialogą su trečiosiomis šalimis“.

14

2014 m. priėmus EDŽTRP reglamentą, Komisijos sprendime dėl ES RSM įgyvendinimo priemonių¹² ir jo priede buvo pateikta išsamesnė informacija, daugiausia susijusi su ES RSM darbuotojų vaidmenimis ir jų užmokesčiu.

15

Nors nuo to laiko daug su ES RSM susijusių aspektų, pavyzdžiui, susijusių su institucine sąranga po Lisabonos sutarties priėmimo, pasikeitė, 2000 m. Komisijos komunikatas¹³ ir toliau yra pagrindinis rekomendacinis dokumentas, kuriame pateikti ES RSM tikslai ir metodika. Šiame komunikate nustatyta bendra ES RSM politinė sistema.

16

Nuodugniausia ES RSM metodikos sistema pateikta Vadove. Vadovą priėmus, jis pirmą kartą buvo paskelbtas 2002 m. ir du kartus buvo patikslintas – 2008 ir 2016 m.

17

Nuo to laiko, kai jis buvo priimtas, Komisijos komunikatas buvo papildytas kitais oficialiais dokumentais, kuriuose nustatyti rinkimų stebėjimo tikslai. Svarbiausi papildymai buvo 2009 m. Tarybos išvados dėl paramos demokratijai ES išorės santykių srityje ir 2012 m. ES strateginė programa ir ES veiksmų planas žmogaus teisių ir demokratijos srityje (2015–2019 m. laikotarpiui jie buvo atnaujinti). Šiuose dokumentuose labiau akcentuojami tolesni veiksmai, kurių buvo imtasi įvykdžius ES RSM, ir ES valstybių narių bendradarbiavimas šiuo atžvilgiu.

ES RSM finansavimas

18

ES RSM pagal tiesioginį valdymą įgyvendina FPI. ES RSM sąnaudos labai skiriasi, nelygu kokios yra konkrečios kiekvienos misijos aplinkybės. Tačiau remiantis naujausiais turimais duomenimis, vidutinės sąnaudos siekia 3,5 milijono eurų. 2015–2017 m. rinkimams stebėti skirti biudžeto asignavimai per metus vidutiniškai sudarė apie 44 milijonus eurų. Tai leidžia per metus surengti 10–12 ES RSM, 8 REM IR 4 PRSM. REM ir TM vykdomos pagal bendrąją sutartį; kiekviena iš jų atsieina daugiausia 300 000 eurų. PRSM sąnaudos paprastai neviršija 100 000 eurų¹⁴.

Santykiai su ESBO

19

Visos ES valstybės narės yra Europos saugumo ir bendradarbiavimo organizacijos (ESBO) darbe dalyvaujančios valstybės. ODIHR vykdo rinkimų stebėjimą ESBO dalyvaujančiose valstybėse. ES ir ODIHR naudojasi palyginamomis metodikomis. Dėl šių priežasčių ESBO regione ES paprastai nestebi rinkimų. Šis savanoriškas ES ir ESBO susitarimas, kuris buvo sudarytas XXI a. pirmojo dešimtmečio pradžioje, nėra pagrįstas raštišku susitarimu.

ES RSM struktūra ir rinkimų stebėjimo ciklas

20

Rinkimai – tai ne vienkartinis įvykis, o procesas, apimantis įvairius etapus. Gali būti laikoma, kad rinkimų laikotarpis prasideda pradėjus vykdyti rinkimų kampaniją, kurios laikas skirtingose šalyse gali būti skirtingas. Rinkimų laikotarpis baigiasi po to, kai užbaigiama skundų teikimo procedūra, pradėta po rinkimų. ES RSM nagrinėja kiekvieną rinkimų ciklą: etapą prieš rinkimus, pačią rinkimų dieną ir etapą po rinkimų. Europos Komisija ne tik vykdo rinkimų stebėjimą, bet ir teikia paramą rinkimams, t. y. rinkimų procesui skirtą bendrą techninę arba materialinę paramą.

21

Priimančioji šalis, priėmusi kvietimą, pasirašo su Europos Sąjunga susitarimo memorandumą, kuriame nustatomos pagrindinės su misija susijusios detalės. Jos apima ES RSM saugumo ir logistikos aspektus, tačiau ne tolesnių stebėjimo veiksmų misiją ar rekomendacijas dėl būsimos rinkimų reformos.

22

ES stebėtojai gali būti ilgalaikiai arba trumpalaikiai. Ilgalaikiai stebėtojai įsikuria visuose priimančiosios šalies regionuose ir būna juose nuo kampanijos vykdymo pradžios iki galutinių rezultatų paskelbimo ir skundų nagrinėjimo procedūros pabaigimo dienos¹⁵. Trumpalaikiai stebėtojai, likus kelioms dienos iki rinkimų dienos ir po jos, nagrinėja plačią geografinę sritį. Be to, dar yra pagrindinė grupė, paprastai susidedanti iš aštuonių– dešimties ekspertų ir įsikūrusi sostinėje¹⁶.

23

Pagrindinės grupės ekspertai yra skirtingų rinkimų aplinkos aspektų specialistai ir ši grupė gali, pavyzdžiui, apimti teisės analitiką, žiniasklaidos analitiką ir spaudos pareigūną (žr. 1 diagramą). Pagrindinė grupė, kuriai vadovauja pagrindinio stebėtojo pavaduotojas, prisideda prie visų misijos ataskaitų, įskaitant ES RSM galutinę ataskaitą.

24

Komisijos pasamdytas paslaugų teikėjas ES RSM teikia logistinę, saugumo ir administracinę paramą¹⁷.

25

Netrukus po rinkimų dienos (paprastai per dvi dienas) spaudos konferencijos, kuriai vadovauja pagrindinis stebėtojas, metu ES RSM paskelbia viešą preliminarų pranešimą. Išsami galutinė ataskaita paskelbiama per du mėnesius nuo rinkimų proceso pabaigos; joje pateikiamos rekomendacijos priimančiosios šalies institucijoms kaip pagerinti būsimų rinkimų sistemą¹⁸ (žr. 2 diagramą).

Rinkimų stebėjimo rekomendacijos ir tolesni stebėjimo veiksmai

26

Kaip nurodyta JT Principų deklaracijoje, „Tarptautinio rinkimų stebėjimo misijos turėtų, kai tai yra įmanoma, siūlyti rinkimų ir susijusių procesų sąžiningumo ir veiksmingumo gerinimo rekomendacijas, tuo pat metu nesikišdamos į tokius procesus ir tokiu būdu jiems netrukdydamos“¹⁹.

27

Savo galutinėse ataskaitose ES RSM nagrinėja šias keturiolika vertinimo sričių²⁰: i) politinį kontekstą; ii) teisinę sistemą (įskaitant rinkimų sistemą); iii) rinkimų administravimą; iv) rinkėjų registravimą; v) partijų ir kandidatų registravimą; vi) rinkimų kampaniją; vii) rinkimų smurtą; viii) žiniasklaidą; ix) internetinį su rinkimais susijusį turinį; x) skundus ir apeliacijas; xi) žmogaus teises (įskaitant moterų, mažumų ir žmonių su negalia dalyvavimą); xii) pilietinės visuomenės vaidmenį; xiii) rinkimų dieną; xiv) rezultatus ir aplinką po rinkimų. 2012 m. Europos Parlamento tyrimo metu įvertinta, kad apie 90 % ES RSM rekomendacijų siūlomi priimančiosios šalies teisinės sistemos arba rinkimų sistemos pokyčiai²¹.

28

Šalys, kuriose rengiamos ES RSM, nėra prisiėmusios oficialaus įsipareigojimo įgyvendinti rinkimų rekomendacijas, viršijančio esamas tokių tarptautinių konvencijų kaip Visuotinė žmogaus teisių deklaracija, Tarptautinis pilietinių ir politinių teisių paktas, signatarų prievoles. Kaip tokios ES RSM veikia skirtingoje aplinkoje nei, pavyzdžiui, ESBO, kurios dalyvaujančiosios valstybės yra pasirašiusios dokumentą, oficialiai jas įpareigojantį įgyvendinti rekomendacijas²².

29

ES RSM rekomendacijų įgyvendinimas gali būti paremtas labai įvairiai. Pagrindinės EIVT ir Komisijos žinioje esančios priemonės yra:

• politinis dialogas su priimančiąja šalimi;
• Padėties po rinkimų stebėjimo misija (PRSM);
• ES parama rinkimams.

Audito apimtis ir metodas

30

Šio audito objektas buvo ES RSM, ypatingą dėmesį skiriant tolesniems veiksmams, kurių buvo imtasi atsižvelgiant į šių misijų pateiktas rekomendacijas. Pagrindinis audito klausimas buvo „Ar EIVT ir Komisija deda pagrįstas pastangas, siekdamos paremti ES rinkimų stebėjimo misijų rekomendacijų įgyvendinimą?“

31

Veiksmingo tolesnio stebėjimo veiksmai ne tik nepaprastai svarbūs skatinant rinkimų reformas priimančiosiose šalyse, bet ir yra būtini siekiant kiek įmanoma padidinti stebėjimo misijų metu jau įvykdytų investicijų poveikį. Kaip paaiškinta 18 dalyje, vidutiniai ES RSM skirti asignavimai per metus siekia 44 milijonus eurų. Tai sudaro vieną ketvirtadalį visų pagal EDŽTRP skiriamų lėšų. Vadove akcentuojama tolesnių stebėjimo veiksmų svarba nurodant, kad „tolesni veiksmai atsižvelgiant į ES RSM rekomendacijas yra vienas pagrindinių ES institucijų prioritetų“²³. Be to, pasak ESBO²⁴, „rinkimų stebėjimas bus naudingas tik tada, jei į [šias] rekomendacijas bus rimtai atsižvelgta ir jos bus veiksmingai įvykdytos. Jei taip nėra, iškyla reali rizika, kad rinkimų trūkumai bei pažeidžiamumo problemos išliks ir, labai tikėtina, padidės“.

32

Nuo 1996 m. Audito Rūmai nėra atlikę veiksmingumo audito paramos rinkimams srityje²⁵. Be to, šią specialiąją ataskaitą planuojama paskelbti siekiant prisidėti prie diskusijų rengiantis EDŽTRP reglamento laikotarpio vidurio peržiūrai, kurią Komisija atliks iki 2018 m. kovo 31 d.

33

Auditas, kuris buvo vykdomas 2017 m. sausio–gegužės mėn., apėmė keturias priimančiąsias šalis Ganoje, Jordanijoje, Nigerijoje ir Šri Lankoje, daugiausia dėmesio skiriant po 2010 m. stebėtiems rinkimams. Ganoje ir Jordanijoje buvo vykdomos patikros vietoje. Siekdami atrinkti auditui skirtas šalis, mes naudojome du pagrindinius kriterijus. Pirmiausia, šalys turėjo priimti bent dvi ankstesnes ES RSM, kurių paskutinės turėjo būti priimtos 2015 arba 2016 m. Antra, siekėme užtikrinti geografinį pasiskirstymą.

34

Pastaraisiais metais dvi ES RSM surengtos Jordanijoje ir Nigerijoje. Ganoje ankstesni 2012 m. rinkimai buvo nagrinėti tik REM metu, tačiau nepaisant to buvo paskelbtos rinkimų reformos rekomendacijos. REM rekomendacijos paprastai neviešinamos. Tačiau Ganos atveju su rekomendacijomis susipažino Rinkimų komisija, ES institucijos ir ES valstybės narės ir taip jos galėjo pasitarnauti kaip ES paramos rinkimams pagrindas. Šri Lanka buvo specialiai atrinkta, kadangi PRSM buvo numatyta surengti 2017 m. pavasarį ir mes planavome ją lydėti. EIVT, atsižvelgdama į šalyje susidariusią padėtį, nusprendė atidėti PRSM rengimą, tačiau nepaisant to Šri Lanka buvo įtraukta į audito apimtį vykdant dokumentų peržiūrą.

35

Turėdami omenyje tai, kad beveik pusė ES RSM vyksta Afrikoje²⁶, mes pasirinkome tikrinti dvi Afrikos šalis bei vieną Azijos šalį ir vieną šalį, kuriai taikoma Europos kaimynystės priemonė. ES RSM žemėlapis pateiktas I priede.

36

Pirma, mes vertinome rekomendacijų formulavimą, įskaitant suinteresuotųjų šalių priimančiojoje šalyje konsultavimo mastą siekiant užtikrinti vietos atsakomybę. Taip pat vertinome ar TM, rengdamosi kitai ES RSM, atsižvelgė į ankstesnes rekomendacijas.

37

Be to, mes vertinome, kaip naudojamos EIVT ir Komisijos turimos pagrindinės priemonės, skirtos paremti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą. Audito metu buvo vertinamos tik tos tolesnio stebėjimo priemonės, kurios yra apibūdintos 29 dalyje. Mes išties manėme, kad yra kitų rekomendacijų įgyvendinimo skatinimo priemonių, kaip antai specialioji iniciatyva pagal Bendrąją lengvatų sistemą, (BLS+)²⁷, veiksmai tarptautiniuose forumuose, Europos Parlamento politinis dialogas ir parama biudžetui. Tačiau minėtosios priemonės į šio audito apimtį nėra įtrauktos.

38

Galiausiai mes vertinome EIVT ir Komisijos vykdomą rekomendacijų įgyvendinimo stebėjimą, apsikeitimą geriausia patirtimi ir įgytą patirtį.

39

Galutinė atsakomybė už rekomendacijų įgyvendinimą tenka priimančiųjų šalių vyriausybėms. Nors ES RSM rekomendacijų įgyvendinimo užtikrinimas yra vienas iš ES RSM galutinių ataskaitų tikslų, svarbu pažymėti, kad audito tikslas nebuvo vertinti rinkimų reformos būklės priimančiosiose šalyse. Be to, priežastinis ryšys tarp ES pastangų, skirtų paremti įgyvendinimą, ir faktinių rezultatų nėra pakankamai stiprus, kad galėtume daryti išvadas šiuo požiūriu.

Pastabos

I DALIS. Rekomendacijos pastaraisiais metais pagerėjo, tačiau būtina labiau konsultuotis vietoje

40

Šiame skirsnyje mes nagrinėjome ES RSM rekomendacijų rengimą dviem požiūriais – jų pateikimo galutinėse ataskaitose ir pagrindinės grupės konsultacijų su priimančiosios šalies suinteresuotosiomis šalimis. Standartinis jų pateikimas sudarytų palankias sąlygas jas palyginti laikui bėgant. Susipažinimas su rekomendacijų projektu labai svarbus ir užtikrinant tikslumą, ir skatinant vietos atsakomybę siekiant galiausiai padidinti tikimybę, kad jas įgyvendins priimančiosios šalys.

Rekomendacijos yra labiau palyginamos, o jų pateikimas – labiau standartizuotas, tačiau ne visada vadovaujamasi gairėmis

41

Šiame skirsnyje nagrinėjome galutines ataskaitas, susijusias su šiais rinkimais:

• Ganoje: 2016 m.;
• Jordanijoje: 2013 ir 2016 m.
• Nigerijoje: 2011 ir 2015 m.
• Šri Lankoje: 2015 m.

Rekomendacijų vertinimas pateiktas II priede.

42

EIVT, pasitelkusi ES finansuojamą Paramos rinkimų stebėjimui ir demokratijai (PRSD) projektą, nepriklausomai ES RSM pagrindinei grupei teikia metodinę paramą, skirtą ES RSM galutinei ataskaitai parengti. EIVT taip pat atsako už galutinių ataskaitų kokybės kontrolės, kurios metu vertinama ataskaitos projekto forma ir siūlomų rekomendacijų aiškumas²⁸, atlikimą. EIVT ir ES delegacijos teikia pastabas dėl to, ar rekomendacijos yra konstruktyvios konkrečiame su šalimi susijusiame kontekste ir gali patarti dėl rekomendacijų prioritetų nustatymo.

43

2012 m. EIVT (pasitelkusi PRSD projektą) nustatė dokumentų rengimo gaires, kurios apėmė rekomendacijų šabloną. Gairės buvo patikslintos 2016 m. liepos mėn. Visose mūsų vertintose ataskaitose, kurios buvo paskelbtos po 2010 m., rekomendacijos buvo pateiktos remiantis šablonu.

44

Apskritai mes nustatėme, kad tose ES RSM ataskaitose, kurios buvo parašytos paskelbus gaires, buvo pateikta mažiau ir geriau pateiktų rekomendacijų.

45

Pernelyg didelio skaičiaus rekomendacijų pateikimas gali duoti priešingų nei norima rezultatų dėl daugelio priežasčių. Pavyzdžiui, priimančiosios šalies institucijos gali būti priblokštos, o ES delegacijų darbas, skirtas rekomendacijų įgyvendinimui paremti, gali tapti sudėtingesnis. Todėl yra rizika, kad diskusijose dėl tolesnių veiksmų gali būti nepakankamai dėmesio skirta svarbiausioms rekomendacijoms. Gairėse siūloma teikti daugiausia 30 rekomendacijų. Ataskaitose, parengtose po to, kai buvo paskelbtos gairės, buvo pateikta 20–33 rekomendacijos. Tai – pagerėjimas, palyginti su ankstesniais metais: pavyzdžiui, 2011 m. Nigerijos ataskaitoje pateikta net 50 rekomendacijų.

46

Vadove pateikta išsami ES RSM apžvalga, kurioje nagrinėjami visi pagrindiniai aspektai, į kuriuos atsižvelgė stebėtojai vietoje. Vadove nurodyta, kad „siekiant užtikrinti galimybę visoms suinteresuotosioms šalims pasinaudoti galutine ataskaita, joje turėtų būti vengiama vartoti itin techninę kalbą arba žargoną“²⁹. Nors kartais būtina vartoti techninę kalbą siekiant išvengti nesusipratimų, mes aptikome pernelyg daug ilgų žodžių vartojimo atvejų, ilgų sakinių, neveikiamosios rūšies veiksmažodžių ir itin techninės kalbos bei akronimų. Vis dėlto dauguma apklaustų suinteresuotųjų šalių priimančiosiose šalyse pareiškė, kad jos suprato rekomendacijas, nurodydamos, jog jos yra suprantamos skaitytojui ekspertui, bet nebūtinai plačiajai visuomenei. Iš tiesų, rinkimų reforma gali apimti daug skirtingų sričių, į procesą įtraukiant suinteresuotąsias šalis įvairiose srityse. Taigi rekomendacijos, kurios yra visuotinai suprantamos, gali būti naudingos į pastangas pagerinti rinkimų sistemą įtraukiant labai įvairius dalyvius.

47

Apklaustos suinteresuotosios šalys manė, kad apskritai rekomendacijos buvo konstruktyvios ir pakankamai išsamios, tačiau nebuvo pernelyg įpareigojančios, nors to taip pat reikalaujama dokumentų rengimo gairėse.

48

Nors gairėse pateiktas rekomendacijų formos šablonas, jo ne visada laikomasi. Pavyzdžiui, ne visada aiškiai ar pakankamai aiškiai nurodoma, į kokią teksto dalį rekomendacijoje daroma nuoroda. Pavyzdžiui, 2016 m. Jordanijos ataskaitoje pateiktos 22 rekomendacijos yra skirtos „teisėkūrai“ apskritai, paliekant tam tikro neaiškumo dėl to, kuri institucija turėtų pateikti teisėkūros pasiūlymą. Pagal JTVP įgyvendinto ES finansuojamo paramos rinkimams projekto 2016 m. rekomendacijų analizė rodo, kad dauguma šių rekomendacijų turėjo iš tikrųjų būti skirtos vyriausybei.

49

2016 m. Ganos ES RSM ataskaitoje aštuonios rekomendacijos buvo skirtos daugiau nei vienam adresatui³⁰:„ Rinkimų komisijai / Parlamentui“, „Teismo komitetui / Parlamentui“ arba „komunikacijų ministrui, Parlamentui“. Nors šie adresatai yra kartu atsakingi už teisėkūros akto pakeitimą, išlieka neaišku, kuriai institucijai tenka pagrindinė atsakomybė už rekomendacijų įgyvendinimą. ES RSM galėtų palengvinti rekomendacijų įgyvendinimą, nustatydama, konsultuojantis su priimančiųjų šalių institucijomis, kuriai institucijai tenka pagrindinė atsakomybė.

50

Apskritai rekomendacijos, kaip nustatyta Vadove, buvo pagrįstos konkrečiais pagrindinėje ataskaitos dalyje pateiktais pavyzdžiais, kuriais iliustruojami probleminiai klausimai, dėl kurių ir buvo pateikta rekomendacija³¹. Tačiau kryžminės nuorodos tarp rekomendacijų ir pagrindinės ataskaitos dalies nebuvo naudojamos, nors pagal šabloną tai yra reikalaujama daryti. Dėl to buvo sudėtinga rasti atitinkamus pagrindinės ataskaitos dalies skirsnius.

51

Nepaisant pastaraisiais metais atliktų patobulinimų, kitas kartais neaptinkamas elementas buvo nuoroda į prievoles remiantis tarptautinėmis konvencijomis. Nors gairėse to reikalaujama tik tuomet, kai tokios prievolės yra taikomos rekomendacijoms, mes aptikome rekomendacijų, kuriose tokios nuorodos nebuvo nepaisant to, kad tai buvo aiškiai įtvirtinta tarptautinėje teisėje³².

52

2016 m. Jordanijos ataskaitoje nė vienoje rekomendacijoje nenurodoma, kuriam nacionaliniam įsakymui turi įtakos tam tikra rekomendacija, nors gairėse siūloma, kad ES RSM įvertintų ši aspektą³³.

53

Visose ataskaitose pateikta nemažai prioritetinių rekomendacijų. Nors prioritetus nustatyti nėra paprasta, verta pažymėti, kad prioritetinių rekomendacijų atrankos pagrindimas nebuvo paremtas dokumentais. Be to, dokumentų rengimo gairėse nereikalaujama jų paremti dokumentais. 2016 m. Jordanijos ataskaita yra vienintelė ataskaita, kurioje loginis prioritetų nustatymo pagrindimas yra tam tikru mastu apibūdintas ir kurioje rekomendacijos buvo suskirstytos į tris kategorijas: prioritetines, trumpalaikes ir ilgalaikes rekomendacijas.

54

Naujausiose šalių, kurios buvo įtrauktos į audito apimtį, ES RSM ataskaitose prioritetinių rekomendacijų procentinė dalis siekė nuo 23 % iki 45 % bendro rekomendacijų skaičiaus.

55

Tik dviejose iš šešių³⁴ ES RSM galutinių ataskaitų – būtent 2016 m. Jordanijos ir 2011 m. Nigerijos ataskaitoje – rekomendacijos buvo padalytos į ilgalaikes ir trumpalaikes rekomendacijas. Kitose ataskaitose nebuvo pateikta jokių nuorodų į rekomendacijų įgyvendinimo trukmę. Nors to gairėse ir nėra reikalaujama, tokia įgyvendinimo trukmė padėtų nustatyti priimančiųjų šalių vykdomų veiksmų prioritetus ir taip pagreitintų rekomendacijų įgyvendinimą.

ES RSM iki rinkimų dienos labai dažnai susitikdavo su suinteresuotosiomis šalimis, tačiau jos nesikonsultavo dėl rekomendacijų

56

Kalbant apie konsultavimąsi su suinteresuotosiomis šalimis, į audito apimtį įtrauktose šalyse daugiausia dėmesio skyrėme naujausioms ES RSM siekdami užtikrinti, kad mūsų gauta informacija būtų kiek įmanoma teisingesnė ir išsamesnė.

57

Mes radome įrodymų, kad per visą laikotarpį, kai buvo rengiama galutinė ES RSM ataskaita, dėl rekomendacijų, susijusių su naujausiomis ES RSM, visose keturiose šalyse buvo konsultuojamasi su EIVT būstine Briuselyje ir taip pat daugeliu atvejų su ES delegacijomis. Tai buvo patvirtinta e. laiškais ir dokumentuose pateiktose mažiau reikšmingose pastabose.

Konsultacijos iki rinkimų dienos

58

Priimančiosiose šalyse su labai įvairiomis suinteresuotosiomis šalimis buvo surengti posėdžiai, skirti aptarti rinkimų klausimus prieš prasidedant rinkimų dienai. Šie posėdžiai yra minimi tarpinėse ir vidaus ataskaitose. Tačiau nė vienoje iš šių ataskaitų nepateikta išsamios informacijos apie minėtųjų konsultacijų su suinteresuotosiomis šalimis rezultatus nepaisant to, kad dokumentų rengimo gairėse reikalaujama, jog nesutampančios nuomonės būtų pagrįstos dokumentais. Keli pagrindinės grupės ekspertai pokalbio metu paaiškino, kad informacija buvo dokumentuojama pastabose, tačiau šios pastabos ir toliau buvo laikomos jų žinioje ir nebuvo saugomos centralizuotai.

Konsultacijos rengiant galutinę ES RSM ataskaitą

59

Gairėse aiškiai nurodyta, kad „diskusijos su ES RSM rekomendacijų suinteresuotosiomis šalimis suteikia galimybę ištaisyti bet kokius su misija susijusius nesusipratimus ir palengvina prioritetų nustatymą. Svarbu sužinoti labai įvairių dalyvių nuomonę apie kiekvieną rekomendaciją“³⁵. Be to, EIVT paaiškino, kad rengiant ataskaitą, ES RSM dėl rekomendacijų turėtų konsultuotis su vietos suinteresuotosioms šalims, tuo pat metu jas aptariant EIVT būstinėje.

60

Nors daug klausimų buvo aptarta su suinteresuotosiomis šalimis, o pagrindinės grupės ekspertai jau pačioje pradžioje galėjo būti apsvarstę rekomendacijas, mes negalėjome aptikti įrodymų, kad su jomis buvo konsultuotasi dėl rekomendacijų bet kurioje iš audito apimtį įtrauktų šalių. Tai buvo patvirtinta mūsų posėdžių su suinteresuotosiomis šalimis metu: visos jos pareiškė, kad iš tiesų su jomis dėl rekomendacijų konsultuotasi nebuvo. Keli pagrindinės grupės ekspertai pokalbio metu pareiškė, kad, jų manymu, gali būti laikoma, jog konsultavimasis su suinteresuotosiomis šalimis dėl rekomendacijų gali pažeisti nepriklausomumo principą. Tačiau mes nemanome, kad konsultavimasis dėl rekomendacijų teksto šį principą pažeistų. Galiausiai, konsultavimasis su suinteresuotosiomis šalimis ne tik atitinka EIVT gaires, bet ir JT Principų deklaraciją, kurioje nurodyta, kad „Tarptautinių rinkimų stebėjimo misijos su asmenimis, susijusiais su tikrų demokratinių rinkimų šalyje rengimu, taip pat gali surengti privačius posėdžius, siekiant aptarti misijos metu nustatytus faktus, išvadas ir parengtas rekomendacijas“³⁶.

61

Mes taip pat neaptikome jokių įrodymų, kad bet kurioje iš keturių šalių būtų vykusios diskusijos dėl techniškiausių klausimų. Todėl vietoje dirbantys ekspertai užginčijo kai kurias rekomendacijas po to, kai buvo paskelbtos galutinės ataskaitos. Jei pagrindinė grupė būtų su suinteresuotosiomis šalimis konsultavusis dėl techninių rekomendacijų aspektų, techniniai aspektai jau pačioje pradžioje būtų buvę paaiškinti. Svarbu konsultuotis tuo metu, kai rengiamos rekomendacijos, kadangi yra rizika, kad jų suvokimo skirtumai, kurie iškyla paskelbus galutinę ataskaitą, gali sumažinti ES RSM rekomendacijų poveikį ir trukdyti jas įgyvendinti.

62

EIVT paaiškino, kad prieš išvykdamas iš priimančiosios šalies, pagrindinis stebėtojas su pagrindinėmis suinteresuotosiomis šalimis surengia mandagumo vizitus, kurių metu aptariami su rekomendacijomis susiję klausimai. Tačiau mes neaptikome jokių įrodymų, dokumentais patvirtinančių tokius posėdžius, taigi negalėjome patvirtinti jų turinio.

Konsultacijos paskelbus galutinę ES RSM ataskaitą

63

Pasibaigus pastarojo meto RSM, visose keturiose šalyse pagrindinio stebėtojo atsakomojo vizito metu su suinteresuotosiomis šalimis buvo surengtos apskritojo stalo diskusijos, į kurias buvo pakviestos labai įvairios vietos suinteresuotosios šalys siekiant aptarti galutinę paskelbtą ataskaitą ir jos rekomendacijas. Jos daugeliu atvejų buvo įtraukios, nors viena Jordanijos politinė partija ir viena pilietinės visuomenės organizacija Ganoje pareiškė, kad jos į posėdį pakviestos nebuvo.

64

Pasibaigus atsakomajam vizitui, pagrindinis stebėtojas paprastai kelioms dienoms lieka priimančiojoje šalyje. Galutinę ataskaitą oficialiai pristačius šalies institucijoms ir surengus spaudos konferenciją, ji išsiunčiama suinteresuotosioms šalims. Kadangi pagrindinis stebėtojas šalyje būna neilgai, visose keturiose šalyse apskritojo stalo diskusijos su suinteresuotosiomis šalimis buvo surengtos pernelyg greitai (iškart arba praėjus 1–2 dienoms) po spaudos konferencijos, kad dalyviai galėtų susipažinti su galutinės ataskaitos turiniu ir jos rekomendacijomis, todėl naudingos diskusijos apimtis buvo ribota. Tais atvejais, kai pagrindinis (-ė) stebėtojas (-a) negali ilgesniam laikui pasilikti priimančiojoje šalyje, jis (ji) galėtų pasinaudoti galimybe perduoti savo pirmininkavimo apskirtojo stalo diskusijai atsakomybę pagrindinio stebėtojo pavaduotojui.

65

Pasibaigus vizitui, parengiama atsakomojo vizito ataskaita, kurioje kartais pateikiama nemažai įgytos patirties. Visose į audito apimtį įtrauktų šalių ataskaitose buvo nurodyta, kad suinteresuotosios šalys minėjo laikotarpio nuo galutinės ataskaitos paskelbimo iki suinteresuotųjų šalių apskritojo stalo diskusijų surengimo trūkumo problemą. Nors ši problema jau buvo iškelta 2015 m. Šri Lankos atsakomojo vizito ataskaitoje, problema išliko atitinkamai 2016 ir 2017 m. rengiant atsakomuosius vizitus Jordanijoje ir Ganoje, kuomet kelios suinteresuotosios šalys akcentavo šią problemą su audito grupe surengtuose posėdžiuose.

66

Yra parengtos labai ribotos atsakomojo vizito struktūros gairės. ES delegacijų nuomone, gairėse buvo neaiškiai nustatyta atsakomybė už atsakomojo vizito rengimą; kai kurios ES delegacijos atliko visus praktinius veiksmus, tuo tarpu kitos naudojosi ES RSM paslaugų teikėjo, kuris atsakomojo vizito metu vis dar vykdė savo veiklą, paslaugomis. Ganoje suinteresuotųjų šalių apskrito stalo diskusijas surengė specialioji rinkimų darbo grupė, kuriai kartu pirmininkavo ES ir JTVP. Be to, atsakomojo vizito laiko planavimas skirtingose šalyse buvo skirtingas, priklausomai nuo Europos Parlamento nario (-ės), kuris (-i) veikė kaip pagrindinis (-ė) stebėtojas (-a), prieinamumo. Atsakomieji vizitai Ganoje, Jordanijoje Šri Lankoje buvo surengti po rinkimų dienos praėjus maždaug dviem mėnesiams, tuo tarpu vizitas Nigerijoje buvo surengtas po šešių mėnesių.

II DALIS. Politinis dialogas ir parama rinkimams buvo naudojami kaip rekomendacijų įgyvendinimo rėmimo priemonės, tačiau PRSM nebuvo rengiamos taip dažnai, kaip galėtų būti

67

Šiame skirsnyje mes vertinome pagrindines priemones, kuriomis naudojosi EIVT ir Komisija, siekdamos paremti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą: politinį dialogą su priimančiųjų šalių institucijomis, PRSM ir paramą rinkimams. Siekiant kiek įmanoma padidinti rinkimų stebėjimo poveikį, nepaprastai svarbu atsižvelgti į ES RSM rekomendacijas politinio dialogo su priimančiosiomis šalimis metu ir užtikrinti paramos rinkimams papildomumą su ES RSM rekomendacijomis.

68

Yra daug priežasčių kodėl rekomendacija gali būti neįgyvendinta. Pavyzdžiui, priimančiosios šalys gali nenorėti arba negalėti atsižvelgti į rinkimų rekomendacijas dėl:

1. politinės valios arba paramos parlamente stygiaus;
2. reformoms įgyvendinti būtinos profesinės patirties, finansinių išteklių arba laiko trūkumo;
3. karo pradžios, nestabilumo arba pilietinių neramumų;
4. nacionalinėms analogiškoms institucijoms rūpestį keliančių klausimų, susijusių su tuo, kad rekomendacijos neįtikinamos, jos nepakankamai tikslingos arba netinkamos nacionaliniame kontekste³⁷.

69

Nors ES RSM rekomendacijų įgyvendinimas galiausiai priklauso nuo priimančiųjų šalių politinės valios ir gebėjimo jas įgyvendinti, EIVT ir Komisija savo žinioje turi nemažai priemonių, kuriomis gali paremti priimančiąsias šalis. Jos apima politinį dialogą su nacionalinėmis institucijomis, kurį visų pirma vykdo ES delegacijos ir PRSM, apimantį diskusijas, kuriose dalyvauja ir EIVT, ir Komisija.

70

Be to, rekomendacijų įgyvendinimas gali būti paremtas skirtingų tipų ES finansavimo, kaip antai vykdant paramos rinkimams programas, kurias valdo Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinis direktoratas (DG DEVCO) ir Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas (DG NEAR). Mes vertinome ES RSM rekomendacijų ir ES finansuojamos paramos rinkimams programavimo sąsają. Šiame kontekste taip pat tikrinome ES delegacijos paramos rinkimams koordinavimo su ES valstybėmis narėmis pastangas.

Politinis dialogas įvyko, tačiau tam tikros priimančiųjų šalių įstaigos norėtų, kad būtų surengtos tolesnės diskusijos

71

ES RSM veikia pagal atskirus nuo ES institucijų savarankiškus įgaliojimus. Tik galutinę ataskaitą pristačius priimančiojoje šalyje, ES delegacija ir valstybės narės pradeda „planuoti ir įgyvendinti veiklą, siekdamos paremti tolesnių veiksmų, kurių imtasi atsižvelgiant į ES RSM rekomendacijas, vykdymą“³⁸.

72

ES delegacijos parama, skirta įgyvendinti ES RSM rekomendacijas, pradedama teikti tik po to, kai užbaigiama ES RSM veikla ir galutinė ataskaita pateikiama nacionalinėms institucijoms. Nuo šio momento ES politinis dialogas su priimančiąja šalimi atlieka svarbų vaidmenį remiant rekomendacijų įgyvendinimą.

73

EDŽTRP reglamente nurodyta, kad ES RSM yra „tinkamiausios norint atlikti informacija grindžiamą rinkimų procesų įvertinimą ir teikti rekomendacijas dėl tolesnio šių procesų tobulinimo Sąjungai vykdant bendradarbiavimą ir vedant politinį dialogą su trečiosiomis šalimis“³⁹.

74

Politinis dialogas yra labai svarbus skatinant nacionalinę atsakomybę ir atliekant tolesnius veiksmus atsižvelgiant į ES RSM rekomendacijas, kadangi šiuo atžvilgiu priimančiosios šalys nėra oficialiai įsipareigojusios to daryti.

75

Pastaraisiais metais atliktame ES RSM vertinime siūloma susitarimo memorandume, sudaromame prieš surengiant kiekvieną ES RSM, „įterpti nuorodą į rekomendacijų priėmimą ir svarbą“⁴⁰. Mes manome, kad tokia susitarimo memorandume pateikta nuoroda į rekomendacijas galėtų būti ES delegacijoms naudingas diskusijų su priimančiosios šalies institucijomis vedimo po rinkimų atskaitos taškas.

76

Politinis dialogas su priimančiąja šalimi yra numatytas Kotonu susitarime⁴¹ Ganos ir Nigerijos atveju, su Jordanija sudarytame asociacijos susitarime⁴² ir su Šri Lanka sudarytame bendradarbiavimo susitarime⁴³. Kaip nurodyta Kotonu susitarimo 8 straipsnyje, šio dialogo tikslas yra „keistis informacija, skatinti abipusį supratimą, palengvinti abiem šalims priimtinų prioritetų nustatymą“.

77

Į audito imtį įtrauktų visų keturių priimančiųjų šalių metinių aukšto lygio politinio dialogo posėdžių metu buvo aptartos ES RSM rekomendacijos arba klausimai, kurie buvo šiomis rekomendacijomis sprendžiami. Jie taip pat buvo aptarti žmogaus teisių darbo grupėse.

78

Pavyzdžiui, Ganoje 2012 m. rinkimų ekspertų misija rekomendavo, kad teisės aktai dėl teisės į informaciją turėtų būti plėtojami siekiant pagerinti viešųjų reikalų, įskaitant rinkimų sektorių, skaidrumą ir atskaitomybę. Šiuo atžvilgiu padaryta pažanga buvo palankiai įvertinta 2016 m. birželio mėn. surengto 8 straipsnio politinio dialogo posėdžio metu.

79

Jordanijoje tokie klausimai yra aptariami Žmogaus teisių pakomitetyje, kurį sudaro Jordanijos institucijų ir EIVT atstovai bei ES ambasadoriai Jordanijoje. Jo pastarojo meto 2016 m. spalio mėn. surengtame posėdyje ES delegacijos atstovai ir EIVT geografinių skyrių administratoriai iškėlė kelis labai svarbius į preliminarų pranešimą įtrauktus klausimus, kurie vėliau galutinėje ataskaitoje buvo pateikti kaip ES RSM rekomendacijos. Šie klausimai apėmė jaunų kandidatų teisės būti kandidatais apribojimus, galimybes užtikrinti didesnę balsavimo lygybę ir vietos stebėtojų prieigos prie rezultatų lentelių apribojimus⁴⁴.

80

Be to, 2016 m. lapkričio mėn. surengto ES ir Nigerijos žmogaus teisių dialogo posėdžio metu ES delegacijos ir Nigerijos užsienio reikalų ministerijos atstovai apsikeitė mintimis apie tai, kaip ir toliau vykdyti reformą, pavyzdžiui, stiprinant dalyvavimo visuomeniniame gyvenime priemones – klausimą, kuris buvo sprendžiamas ES RSM rekomendacijoje⁴⁵.

81

Šri Lankoje darbo grupė valdymo, teisinės valstybės ir žmogaus teisių klausimais pirmą kartą susirinko 2016 m. sausio mėn. Šiame posėdyje Šri Lankos institucijos ir ES atstovai aptarė rinkimų reformą ir atsižvelgimą į ES RSM rekomendacijas kaip vieną iš 14 darbotvarkės punktų. Darbo grupė sutarė imtis dviejų veiksmų: pagal naująją konstituciją vykdyti rinkimų reformą ir nustatyti minimalią 25 % moterų atstovavimo parlamente kvotą.

82

ES delegacijos taip pat kiekvienoje į audito apimtį įtrauktoje šalyje su pagrindinėmis analogiškomis institucijomis, kaip antai ministerijų ir Rinkimų komisijos atstovais surengė kitus darbo posėdžius siekdamos aptarti klausimus, susijusius su ES RSM rekomendacijomis. Tačiau jos šių darbo posėdžių rezultatų dokumentais nepagrindė.

83

Nors didelė politinio dialogo dalis buvo susijusi su kitais prioritetais, mes nustatėme, kad priimančiųjų šalių įstaigos norėjo plačiau aptarti ES RSM rekomendacijas. Ir Ganoje, ir Jordanijoje šį norą išreiškė pilietinės visuomenės organizacijų ir parlamento teisės komitetų atstovai. Šie komitetai pasiūlė kartu su ES delegacijos atstovais surengti praktinius seminarus siekiant aptarti galimą ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą, kadangi iki mūsų audito vizito jie nebuvo susipažinę su galutine ataskaita. Tai rodo, kad yra galimybių didinti veiklos rūšių, susijusių su politiniu dialogu, plėtojamu siekiant paremti rekomendacijų įgyvendinimą, skaičių⁴⁶.

PRSM nebuvo rengiamos taip dažnai, kaip buvo galima

84

Vadove nurodyta, kad PRSM gali būti surengtos siekiant įvertinti, kaip galutinėje ataskaitoje buvo atsižvelgta į rekomendacijas siekiant prisidėti prie šalyje tebevykstančio politinio dialogo dėl demokratijos ir žmogaus teisių ir nustatyti būsimos reformos ir intervencijos sritis. Tolesnėms stebėjimo misijoms, kai tai įmanoma ir tinkama, gali vadovauti buvęs pastarųjų konkrečioje priimančiojoje šalyje surengtų ES RSM pagrindinis stebėtojas. Kasmet atliekamos maždaug keturios PRSM, o tai reiškia, kad ne visos šalys, kuriose yra surengiama ES RSM, bus savaime aplankytos PRSM metu. EIVT, glaudžiai bendradarbiaudama su ES delegacija, nusprendžia dėl PRSM surengimo ir laiko planavimo.

85

Vienintelė į imtį įtraukta šalis, priėmusi PRSM, buvo Nigerija. Audito metu buvo svarstoma surengti galimą PRSM į Šri Lanką, tačiau EIVT nusprendė ją atidėti, kadangi šalyje vyko reikšminga politinė reforma. Šiam sprendimui pritarė Šri Lankos ES delegacija.

86

Nigerijoje, kurioje PRSM buvo surengta 2014 m. gegužės–birželio mėn., ES delegacija patvirtino, kad, daugelio nuomone, ji buvo naudinga ir surengta laiku. PRSM metu buvo surengti didelio susidomėjimo sulaukę posėdžiai; jos nustatė ypač svarbias sritis, kurios turėjo būti nedelsiant nagrinėjamos, ir parengė rekomendacijas, kurias turėjo apsvarstyti Nigerijos institucijos, Nacionalinė asamblėja bei žiniasklaida ir pilietinė visuomenė⁴⁷.

87

PRSM parengė diagramą, kurioje pateikta ankstesnių ES RSM rekomendacijų įgyvendinimo būklė, ir su suinteresuotosiomis šalimis surengė apskrito stalo diskusijas siekiant aptarti rekomendacijas ir jas patvirtinti. PRSM nustatytais faktais taip pat pasinaudojo vėlesnės 2014 m. lapkričio 19 d.–gruodžio 16 d. Nigerijoje surengtos rinkimų ekspertų misijos.

88

Į audito imtį įtrauktose šalyse, kurios tarp rinkimų nebuvo priėmusios PRSM, didžioji dauguma apklaustų nacionalinių suinteresuotųjų šalių manė, kad PRSM, rengdama didelio susidomėjimo sulaukiančius posėdžius, būtų suteikusi naudingą politinį akstiną. Kaip paaiškinta 18 dalyje, turint omeny jau į ES RSM investuotas lėšas, rengiant PRSM nepatiriama didelių išlaidų, tačiau būtų galima gauti daug su tolesniais veiksmais susijusios naudos, jei jomis būtų dažniau naudojamasi.

Suteikus paramą rinkimams, buvo paremtas ES RSM rekomendacijų įgyvendinimas

89

ES yra viena iš vadovaujančių subjektų paramos rinkimams srityje; ji daugelyje šalių partnerių teikia techninę ir materialinę paramą rinkimų procesams. Priešingai nei ES RSM, kurios daugiausia dėmesio skiria patiems rinkimams, parama rinkimams, kurios apimtis paprastai yra platesnė, gali būti teikiama viso rinkimų ciklo metu. Parama rinkimams gali apimti profesinę paramą, teikiamą nustatant teisinę sistemą, balsavimo medžiagos ir įrangos teikimą arba pagalbą, teikiamą registruojant politines partijas ir rinkėjus. Ji taip pat gali apimti paramą pilietinės visuomenės organizacijoms tokiose srityse kaip rinkėjų švietimas arba vietos stebėtojams skirti mokymai ir paramą žiniasklaidai⁴⁸. Daugeliu atvejų parama rinkimams finansuojama iš geografinių fondų: iš Europos plėtros fondo, pagal vystomojo bendradarbiavimo priemonę ir Europos kaimynystės priemonę.

90

Vadove pažymima, kad pastaraisiais metais žymiai išaugo finansavimas ir ES paramos rinkimams aprėptis⁴⁹. Vis dėlto Komisija negalėjo mums pateikti visoms šalims gavėjoms skirtos paramos rinkimams finansinės apžvalgos⁵⁰. Taip buvo todėl, kad parama, kurią teikiant daugiausia dėmesio skiriama kitoms sritims, taip pat apima komponentus, kuriais skatinama rinkimų reforma. Be to, ne visos ES delegacijos šalyse, kurios buvo įtrauktos į audito apimtį, vedė dokumentuotą ES ir valstybių narių paramos rinkimams programų apžvalgą.

91

Nors ES RSM yra politiškai nepriklausoma nuo bet kokių ES finansuojamų techninės pagalbos projektų, kurie gali būti vykdomi stebimoje šalyje⁵¹, Komisija nustatė, kad papildomumas yra vienas pagrindinių veiksnių. Ji padarė išvadą, kad rinkimų stebėjimas ir parama rinkimams yra „skirtinga veikla, tačiau iš esmės jie gali būti traktuojami ir programuojami papildant vienas kitą“⁵².

92

Paskutiniu metu papildomumo svarba buvo dar kartą akcentuota Komisijos paramos rinkimams vadove⁵³ ir 2014 m. EDŽTRP reglamente⁵⁴.

93

Kadangi dauguma ES RSM rekomendacijų yra susijusios su teisine reforma priimančiosiose šalyse, jų įgyvendinimas daug daugiau priklauso nuo priimančiosios šalies vyriausybės politinės valios nei nuo ES finansavimo teikimo. Vis dėlto mes nustatėme kelias sritis, kur buvo įmanoma susieti finansavimą ir rekomendacijas ir kur jie taip pat dažnai būdavo siejami programuojant ir formuluojant ES paramą rinkimams (žr. 1 langelį).

94

Be to, programuojant ES paramą, visus metus vadovaujamasi tvarkaraščiu, kuris nebūtinai sutampa su ES RSM galutinių ataskaitų, įvykus rinkimams, paskelbimu. Tačiau programuojant vėlesnių laikotarpių paramą gali būti panaudotos ankstesnių ES RSM rekomendacijos.

95

Svarbu tai, kad mes neaptikome ES paramos rinkimams tiesioginio prieštaravimo rekomendacijoms atvejų. Taip yra todėl, kad ES RSM metu surinkta informacija programos valdytojams dėl jų su priimančiąja šalimi susijusio darbo tam tikru mastu jau buvo žinoma. Pavyzdžiui, Šri Lankoje mes nustatėme projektą, kuris buvo pasirašytas likus trims mėnesiams iki ES RSM rekomendacijų užbaigimo. Projektas visiškai atitiko rekomendacijas.

96

Kalbant apie ES delegacijos veiksmų koordinavimo su ES valstybėmis narėmis pastangas, mūsų atlikta ankstesnės ir vis dar teikiamos paramos rinkimams į audito imtį įtrauktose šalyse analizė rodo, kad ES parama ir ES valstybių narių finansuota parama nebuvo tiesiogiai persidengusios. Tai sietina su tuo, kad ES delegacijos yra surengusios posėdžių su šalyse esančiais ES valstybių narių atstovais siekiant aptarti paramą rinkimams.

97

Kaip koordinuotos paramos pavyzdį galima paminėti atvejį, kuomet 2016 m. Komisija priėmė visapusišką programą „Padidinta parama demokratiniam valdymui Jordanijoje“, kuriai buvo skirtas 15 milijonų eurų vertės ES įnašas. Siekiant padidinti sinergiją, Amane esančių ES valstybių narių atstovų buvo paklausta, ar juos domintų įgyvendinti ir bendrai finansuoti šią programą. Ispanijos bendradarbiavimo agentūra AECID nusprendė bendrai finansuoti šią programą, jai skiriant papildomus 2 milijonus eurų, ir įgyvendinti paramos pilietinei visuomenei komponentą.

III DALIS. Nėra centriniu lygmeniu rengiamos rekomendacijų ir jų įgyvendinimo būklės apžvalgos

98

Šioje audito dalyje mes analizavome EIVT pastangas, kurias ji dėjo siekdama centralizuotu lygmeniu stebėti ES RSM rekomendacijas ir jų įgyvendinimą priimančiosiose šalyse. Informuotumas apie padarytą pažangą centriniu lygmeniu padeda užtikrinti tikslingesnius tolesnius veiksmus, kurie bus vykdomi ateityje. Šiame kontekste mes taip pat vertinome įdiegtus geriausios ir įgytos patirties nustatymo procesus.

ES RSM rekomendacijoms skirtos centralizuotos saugyklos nėra

99

Institucinės atminties saugojimo požiūriu dėl darbuotojų judumo ES RSM išlieka ypatingai sudėtinga sritimi. Pavyzdžiui, darbuotojai toje pačioje ES delegacijoje dvejus rinkimus iš eilės pasilieka gana retai. EIVT demokratijos ir rinkimų stebėjimo skyrius yra svarbus su rinkimų stebėjimu institucijose susijęs pagrindinis centras⁵⁶.

100

Be to, kadangi EPN pagrindiniu stebėtoju yra paskiriamas laikinai, o pagrindinės grupės ekspertai yra samdomi vienai ES RSM, yra didelis poreikis atliktą darbą pagrįsti dokumentais ir jį saugoti centralizuotai, kad ateityje juo būtų galima pasinaudoti. Apie ES RSM veiklą pranešama tarpinėse, vidaus ir atsakomųjų vizitų ataskaitose. Tačiau šiose ataskaitose nepateikiama pakankamai informacijos apie konsultacijas su suinteresuotosiomis šalimis.

101

Dar 2012 m. Europos Parlamento užsakytame tyrime buvo siūloma įdiegti duomenų bazę siekiant užtikrinti centralizuotą rekomendacijų įgyvendinimo būklės stebėjimą⁵⁷. Tačiau ES RSM rekomendacijoms skirtos centralizuotos saugyklos dar nėra.

102

PRSD projektui yra sukurta interneto svetainė su dideliu archyvu. Tai gali sumažinti darbuotojų judumo poveikį, kadangi ji veikia kaip institucijų vidaus atminties alternatyva. Projekto ekspertai apmoko pagrindines grupes ir kitus stebėtojus siekiant didinti ES rinkimų stebėjimo gebėjimus ir gerinti metodiką.

103

Kadangi nėra ES RSM rekomendacijoms skirtos centralizuotos saugyklos, pagrindinės grupės ekspertai, rengiantys naujas rekomendacijas panašiomis temomis, negali lengvai pasinaudoti rekomendacijomis, suskirstytomis pagal šalis ir (arba) temas. Tas pats pasakytina ir apie kolegas kitose ES institucijose, kurie yra ypatingai susidomėję tam tikra šalimi.

104

Pavyzdžiui, Amerikos valstybių organizacija (AVO) yra įdiegusi tokio pobūdžio duomenų bazę, skirtą rekomendacijoms saugoti. Duomenų bazės naudotojai gali ieškoti duomenų pagal šalis, metus ir šias aštuonias temines sritis: rinkimų teisingumą, žiniasklaidą, politinį finansavimą, rinkimų organizavimą, lytį, nepakankamai atstovaujamas grupes, rinkimų technologiją, politinę ir teisinę sistemą.

Įgyvendinant rekomendacijas nevykdomas sisteminis šioje srityje padarytos pažangos vertinimas

105

Mes taip pat vertinome, ar EIVT reguliariai vertino ir dokumentais pagrindė ES RSM rekomendacijų įgyvendinimo būklę.

106

Dar 2014 m. Komisijos vidaus audito tarnyba pranešė, kad centriniu lygmeniu turėtų būti vykdomi griežti su rekomendacijomis susiję tolesni veiksmai. Ji taip pat pasiūlė ES delegacijoms pranešinėti EIVT ir FPI apie priimančiųjų šalių atsaką į ES RSM rekomendacijas⁵⁸

107

TM ataskaita – tai šiuo metu vienintelis dokumentas, kuriame sistemingai reikalaujama pateikti rekomendacijos įgyvendinimo būklės vertinimą. Visoms TM ataskaitoms rengti EIVT pateikia šabloną, į kurį įtraukta struktūruota visų ankstesnių su ta šalimi susijusių ES RSM rekomendacijų, pateikiamų po vieną, įgyvendinimo būklės vertinimo lentelė. Tačiau, kaip paaiškinta 5 dalyje, pažymėtina, kad pagrindinis TM ataskaitų tikslas nėra ankstesnių rekomendacijų vertinimas. TM pasitarnauja kaip pagrindas nusprendžiant, ar rengti ES RSM.

108

Trijų į audito imtį įtrauktų šalių (2016 m. Ganos, 2016 m. Jordanijos ir 2015 m. Nigerijos ataskaitose) TM ataskaitoje pateikta lentelė nebuvo užpildyta. Vietoj to į ataskaitas buvo įtraukta pastraipa, kurioje buvo pateiktas bendras įgyvendinimo būklės apibūdinimas. Šri Lankos atveju lentelė buvo užpildyta, tačiau nebuvo atlikta išsami analizė. Todėl visose keturiose šalyse teikiamos ataskaitos nebuvo išsamios; buvo teikiama santrauka, o ne išsamus įgyvendinimo būklės vertinimas. Todėl mes darome išvadą, kad TM praleido galimybę įvertinti ankstesnių rekomendacijų įgyvendinimo būklę. Nors TM ataskaitose įgyvendinimo būklė nebuvo vertinama, mes aptikome tokių vertinimų pavyzdžių kituose dokumentuose. Pavyzdžiui, 2014 m. Nigerijos PRSM ataskaitoje tokio tipo analizė buvo atlikta.

109

Jordanijoje JTVP įgyvendintas ES finansuotas paramos rinkimams projektas gali pasitarnauti kaip vienas aktualių pavyzdžių, parodančių, kaip toks vertinimas galėtų būti atliekamas. 2016 m. kovo–2017 m. sausio mėn. buvo parengtos keturios ataskaitos, kuriose vertinama kiekvienos 2013 m. ES RSM rekomendacijos įgyvendinimo būklė. Šis pažangos stebėjimo projektas, kurio atveju buvo naudojamasi šviesoforo sistema siekiant įvertinti rekomendacijų įgyvendinimo būklę (žr. 3 diagramą), teikia ES delegacijai Amane ir EIVT Briuselyje laiku parengtą ir išsamią pažangos apžvalgą. Pasak JTVP, vykdant šį projektą buvo naudojamasi lanksčia metodika, taigi ji gali būti perimta kitose šalyse. Projekto metu taip pat buvo analizuojamos 2016 m. rekomendacijos siekiant sudaryti palankesnes jų įgyvendinimo sąlygas prieš prasidedant vietos rinkimams 2017 m. rugpjūčio mėn.

110

Nors yra iniciatyvų, kuriomis vertinama rekomendacijų įgyvendinimo būklė, nėra nustatyta ištisinio proceso, kurį pasitelkus būtų galima pasibaigus kiekvienos ES RSM darbui sistemingai atlikti tokią analizę. EIVT paaiškino, kad ES delegacijos paprastai neturi pakankamai darbuotojų ir kartais neturi išsamių žinių, kurių reikia norint įvertinti šalyje vykdytą rinkimų reformą.

111

Rekomendacijų įgyvendinimo būklė kartais vertinama vykdant paramos rinkimams projektus, kurie finansuojami iš Europos plėtros fondo arba pagal Europos kaimynystės priemonę, tačiau taip nėra visose ES RSM priimančiosiose šalyse, kurios gauna paramą rinkimams.

112

2017 m. birželio mėn. DG NEAR, siekdamas įvertinti (daugiausia iš ODIHR RSM⁵⁹) gautų rekomendacijų įgyvendinimo lygį šalyse kandidatėse ir potencialiose šalyse kandidatėse Vakarų Balkanuose, patvirtino pagal Pasirengimo narystei pagalbos priemonę⁶⁰ vykdytą projektą.

113

Komisija, siekdama įvertinti ES RSM veiksmingumą apskritai, naudojasi daugiametėje orientacinėje programoje nustatytais rodikliais⁶¹. Tai – išdirbių rodikliai, kaip antai apmokytų stebėtojų skaičius. Tačiau nėra aiškių ES RSM rezultatų rodiklių, leidžiančių Komisijai įvertinti jų veiksmingumą. Pastarojo meto EDŽTRP vertinime⁶² taip pat buvo užfiksuota netolygi rezultatų rodiklių kokybė priemonių lygmeniu.

Pastaruoju metu buvo atliktas geriausios patirties vertinimas, tačiau įgytos patarties nagrinėjimo procesas ne visuomet apima tolesnius veiksmus

114

2017 m. birželio mėn. EIVT paskelbė savo dokumentą „Pasibaigus rinkimų dienai“. Jame pateikta pirmoji išsami įdiegtų priemonių, skirtų atsižvelgti į ES RSM rekomendacijas, apžvalga. Šiame dokumente net tik išsamiai paaiškintos ES žinioje turimos priemonės, bet taip pat pateikta nemažai geriausios patirties skirtinguose kontekstuose pavyzdžių ir parodyti labai įvairūs būdai, kaip būtų galima paskatinti tolesnius veiksmus. Šis dokumentas bus informacijos šaltinis tiems subjektams (kaip antai ES delegacijoms), kuriems paskirta užduotis atsižvelgti į ES RSM rekomendacijas.

115

Įgyta patirtis kaupiama pasibaigus kiekvienos ES RSM darbui. Tai daroma sistemingai, apimant visus misijos logistikos ir saugumo aspektus, o procesui vadovauja FPI. Be to, pasibaigus kiekvienos ES RSM darbui, EIVT būstinė su pagrindine grupe surengia informacinį posėdį siekdamos aptarti ES RSM galutinės ataskaitos turinį ir rekomendacijas. Šių posėdžių metu gali būti nagrinėjami metodiniai klausimai, tačiau jie vyksta prieš užbaigiant rengti ataskaitą ir nėra dokumentuojami tam, kad būtų galima pasinaudoti ateityje.

116

EIVT su PRSD reguliariai rengia įgytos patirties metodinių aspektų seminarus: paskutinis seminaras buvo surengtas 2017 m. balandžio mėn.

117

2016 m. balandžio mėn. EIVT paprašė ES delegacijų, kurios buvo priėmusios ES RSM, pateikti informaciją apie savo veiksmus, vykdytus siekiant paremti tolesnius atsižvelgiant į rekomendacijas atliekamus veiksmus. Standartizuota ir reguliari tokia praktika gali pasitarnauti kaip dalijimosi patirtimi, įgyta visose ES delegacijose vykdant tolesnius veiksmus, atskaitos taškas. Tačiau nors šios ataskaitos buvo naudingos ir padėjo susidaryti padėties vaizdą tam tikru laiku, jos buvo nenuoseklios išsamumo požiūriu.

Išvados ir rekomendacijos

118

Mes darome išvadą, kad EIVT ir Komisija, naudodamosi savo žinioje turimomis priemonėmis, dėjo pagrįstas pastangas siekdamos paremti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą. Vis dėlto gali būti atlikti tam tikri proceso patikslinimai siekiant dar labiau sustiprinti šią paramą. Todėl EIVT teikiame keletą rekomendacijų.

ES RSM rekomendacijos pastaraisiais metais pagerėjo, tačiau būtina labiau konsultuotis vietoje

119

Pastaraisiais metais pradėjus taikyti EIVT dokumentų rengimo gaires, galutinės ataskaitos ir rekomendacijų pateikimas pagerėjo. Tikėtina, kad tai sudarys palankias sąlygas ateityje atlikti palyginamumo analizę. Tačiau yra sričių, kuriose gairėmis nėra vadovaujamasi. Be to, ataskaitose nenuosekliai nurodomas rekomendacijoms įgyvendinti skirtas laikotarpis. Taip pat nereikalaujama, kad pagrindinė grupė patvirtintų dokumentais prioritetų nustatymo loginį pagrindimą (žr. 41–55 dalis).

120

Pagrindinės grupės su suinteresuotosiomis šalimis priimančiosiose šalyse iki rinkimų dienos plačiai aptarė su rekomendacijomis susijusius klausimus, tačiau dokumentais nepatvirtino šių posėdžių rezultatų ar nepasidalijo savo pastabomis su EIVT būstine. Į audito imtį įtrauktos ES RSM dėl rekomendacijų projekto konsultavosi su EIVT, o dauguma atvejų ir su ES delegacijomis, tačiau nesikonsultavo su suinteresuotosiomis šalimis priimančiosiose šalyse (žr. 56–62 dalis).

121

Pristačius galutinę ataskaitą, kiekvienoje šalyje buvo surengtos apskrito stalo diskusijos su suinteresuotosiomis šalimis; jos buvo daugiausia įtraukios. Tačiau po spaudos konferencijos jos buvo surengtos pernelyg greitai, kad suinteresuotosios šalys galėtų susipažinti su galutinės ataskaitos turiniu ir jos rekomendacijomis. Be to, taikomos atsakomųjų vizitų rengimo gairės yra labai ribotos (žr. 63–66 dalis).

Politinis dialogas ir parama rinkimams buvo naudojami kaip rekomendacijų įgyvendinimo rėmimo priemonės, tačiau PRSM nebuvo rengiamos taip dažnai, kaip galėtų būti

122

ES delegacijos diskusijų su priimančiųjų šalių institucijomis metu iškėlė ES RSM rekomendacijose pateiktus probleminius klausimus. Vis vien dar yra galimybių dar labiau padidinti veiklos, susijusios su politiniu dialogu, apimtį, kadangi mes pastebėjome, kad institucijos išreiškė norą aptarti galimą ES RSM rekomendacijų įgyvendinimą priimančiųjų šalių parlamentuose (žr. 71–83 dalis).

123

Nigerija buvo vienintelė į imtį įtraukta šalis, kurioje buvo surengta PRSM, o ES delegacijos nuomone, ji buvo reikiamu laiku ir naudinga. Kitose į audito imtį įtrauktose šalyse didžioji dauguma apklaustų nacionalinių suinteresuotųjų šalių palankiai įvertino galimybę surengti PRSM laikotarpiu tarp rinkimų siekiant padidinti informuotumą apie rekomendacijas rengiant didelio susidomėjimo sulaukiančius posėdžius. Rengiant PRSM nepatiriama didelių išlaidų, tačiau būtų galima gauti daug su tolesniais veiksmais susijusios naudos, jei jomis būtų dažniau naudojamasi (žr. 84–88 dalis).

124

Mes nustatėme daug atvejų, kuomet paramą rinkimams buvo galima susieti su ES RSM rekomendacijomis ir kuomet Komisija, rengdama programas, atsižvelgė į ES RSM rekomendacijas. Tai padidino papildomumą tarp rinkimų stebėjimo ir paramos rinkimams (žr. 89–97 dalis).

Nėra centriniu lygmeniu rengiamos rekomendacijų ir jų įgyvendinimo būklės apžvalgos

125

Turint omenyje nepriklausomą ES RSM pobūdį ir darbuotojų judumą ES delegacijose ir EIVT, yra didelis institucinės atminties saugojimo pasitelkus kitas priemones poreikis. Rekomendacijoms skirtos centralizuotos saugyklos, užtikrinančios, kad jomis galėtų laisvai naudotis pagrindinės grupės ekspertai arba ES darbuotojai, nėra (žr. 99–104 dalis).

126

Nors mes nustatėme gerų rekomendacijų įgyvendinimo būklės stebėjimo pavyzdžių, sisteminis reguliaraus būklės vertinimo ir su juo susijusios išsamios informacijos saugojimo procesas nevyko (žr. 105–113 dalis).

127

EIVT neseniai atliko išsamų darbą, kurio metu buvo sudaromas įdiegtų priemonių sąrašas ir kaupiama geriausia tolesnių veiksmų, kurių imamasi atsižvelgiant į ES RSM rekomendacijas, vykdymo praktika, tačiau šiuo metu nevyksta tolesniems veiksmams skirtas sisteminis įgytos patirties kaupimo procesas (žr. 114–117 dalis).

1 rekomendacija. Gairių rengimas

EIVT turėtų:

• prieš paskelbiant galutinę ataskaitą, vykdydama sistemingą formato kokybės kontrolę užtikrinti, kad ES RSM vadovautųsi dokumentų rengimo gairėmis ir šablonu;
• atnaujinti dokumentų rengimo gaires, reikalauti, kad ES RSM dokumentuotų prioritetų nustatymo loginį pagrindimą ir su suinteresuotosiomis šalimis aptartų rekomendacijoms įgyvendinti reikalingą (trumpalaikį, vidutinės trukmės arba ilgalaikį) laikotarpį.

Terminas: 2018 m. pabaiga

2 rekomendacija. Konsultacijos su suinteresuotosiomis šalimis

EIVT turėtų:

• sistemingai užtikrinti, kad iki baigiant rengti ataskaitą pagrindinė grupė konsultuotųsi su suinteresuotosiomis šalimis priimančiojoje šalyje dėl rekomendacijų;
• reikalauti, kad ES RSM konsultacijų su suinteresuotosiomis šalimis rezultatai būtų dokumentuojami ir centralizuotai saugomi.

Terminas: 2018 m. vidurys.

3 rekomendacija. Atsakomieji vizitai ir apskrito stalo diskusijos

EIVT turėtų:

• aiškiai nustatyti su atsakomojo vizito rengimu susijusias funkcijas ir atsakomybę;
• užtikrinti, kad suinteresuotųjų šalių apskritojo stalo posėdžiai būtų rengiami praėjus bent keturioms darbo dienoms po ataskaitos paskelbimo, suteikiant dalyviams pakankamai laiko prieš prasidedant posėdžiui susipažinti su ataskaita ir jos rekomendacijomis.

Terminas: 2018 m. vidurys.

4 rekomendacija. Priemonių tobulinimas

EIVT turėtų:

• susitarimo memorandumuose nurodyti, kad būsima ES RSM pateiks rekomendacijas ir akcentuoti jų svarbą;
• kai tai yra įmanoma, tinkamu laiku tarp rinkimų surengti PRSM šalyse, kurios yra priėmusios ES RSM, su sąlyga, kad priimančiojoje šalyje politinė ar saugumo padėtis tai leidžia padaryti.

Terminas: 2019 m. pradžia

5 rekomendacija. Stebėjimas ir rezultatai

EIVT turėtų:

• įsteigti ES RSM rekomendacijoms skirtą centralizuotą saugyklą;
• reguliariai sekti ES RSM rekomendacijų įgyvendinimo pažangą;
• ES veiksmų koordinavimo kontekste prašyti ES delegacijų, kad jos reguliariai pranešinėtų apie priimančiojoje šalyje vykdytą veiklą siekiant paremti rekomendacijų įgyvendinimą. Tai turėtų prisidėti prie įgytos patirties proceso, susijusio su tolesniais veiksmais.

Terminas: 2019 m. pradžia

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2017 m. lapkričio 16 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Akronimai ir santrumpos

AVO: Amerikos valstybių organizacija

DG NEAR: Kaimynystės politikos ir plėtros derybų generalinis direktoratas

DG DEVCO: Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi generalinis direktoratas

EDŽTRP: Europos demokratijos ir žmogaus teisių rėmimo priemonė

EIVT: Europos išorės veiksmų tarnyba

EPN: Europos Parlamento narys

ES RSM: Europos Sąjungos rinkimų stebėjimo misija

ESBO: Europos saugumo ir bendradarbiavimo organizacija

FPI: Užsienio politikos priemonių tarnyba

JTVP: Jungtinių Tautų vystymosi programa

ODIHR: ESBO Demokratinių institucijų ir žmogaus teisių biuras

PRSD: Parama rinkimų stebėjimui ir demokratijai

PRSM: Padėties po rinkimų stebėjimo misija

REM: Rinkimų ekspertų misija

RVG: Rinkimų vertinimo grupė

TM: Tiriamoji misija

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų nario Karel Pinxten vadovaujama III audito kolegija, atsakinga už išorės veiksmų bei saugumo ir teisingumo išlaidų sritis.

Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Ville Itälä, jam padėjo kabineto vadovas Turo Hentilä, kabineto atašė Helka Nykänen, pagrindinė vadybininkė Beatrix Lesiewicz, užduoties vadovė Kristina Maksinen. Audito grupę sudarė Balázs Kaszap, Jiri Lang ir Erika Söveges.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8727-4	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/03632	QJ-AB-17-022-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8723-6	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/16872	QJ-AB-17-022-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais