Regularidade das despesas na política de coesão da UE: a Comissão divulga anualmente um nível de erro estimado mínimo que não é definitivo

Síntese

I A «Coesão» representa uma das partes mais significativas do orçamento da UE, sendo igualmente um domínio de intervenção em que o Tribunal considera que o risco de despesas irregulares é elevado. Um nível de erro estimado no domínio da coesão que seja pertinente e fiável é um elemento fundamental para a divulgação e o acompanhamento, pela Comissão, da conformidade das despesas com as disposições jurídicas. Constitui também a base para a adoção das medidas corretivas necessárias.

II As informações sobre a regularidade no domínio da coesão baseiam‑se no trabalho das autoridades de auditoria dos Estados‑Membros e na subsequente verificação e avaliação desse trabalho e dos resultados por parte da Comissão. O produto deste trabalho de auditoria é apresentado nos Relatórios Anuais de Atividades das Direções‑Gerais pertinentes, bem como no Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução, elaborado pela Comissão, sob a forma de indicador‑chave de desempenho relativo ao nível de erro estimado nas despesas dos programas subjacentes.

III O Tribunal salientou anteriormente, nos seus relatórios anuais, que as insuficiências constatadas no trabalho das autoridades de auditoria limitam a confiança que pode ser depositada nesse trabalho. O principal objetivo da presente auditoria foi, por conseguinte, avaliar se os procedimentos de auditoria da Comissão compensam esta limitação e lhe permitem divulgar, nos Relatórios Anuais de Atividades e no Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução, uma estimativa pertinente e fiável do nível de erro das despesas no domínio da coesão.

IV Para o efeito, o Tribunal examinou os processos e procedimentos da Comissão relativos à aprovação das contas e à avaliação da regularidade das despesas subjacentes às contas anuais, que constitui a base para a validação e confirmação das taxas de erro residual anuais comunicadas pelas autoridades de auditoria. Examinou também a forma como a Comissão elabora e apresenta as informações sobre a regularidade nos Relatórios Anuais de Atividades e no Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução.

V Embora as Direções‑Gerais apresentem os indicadores‑chave de desempenho como a sua melhor estimativa do nível de erro, globalmente o Tribunal conclui que esta não é definitiva e representa um nível de erro mínimo ao nível da Direção‑Geral e, por conseguinte, no Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução.

VI Em conformidade com o quadro regulamentar, a Comissão aprova as contas anuais dos Estados‑Membros sem ter em consideração a regularidade das despesas conexas. Por conseguinte, a retenção de 10 % dos pagamentos, introduzida com a intenção de salvaguardar o orçamento da UE, é libertada mesmo nas situações em que as autoridades de auditoria dos Estados‑Membros tinham confirmado um erro residual acima do limiar de materialidade de 2 % e os controlos de regularidade da Comissão ainda não estavam concluídos.

VII Nas suas análises documentais, a Comissão verifica a coerência das informações sobre a regularidade constantes dos pacotes de garantia. Porém, as análises documentais não estão concebidas para detetar despesas inelegíveis adicionais, o que limita o seu valor acrescentado.

VIII Estas análises documentais contribuem para a metodologia baseada nos riscos seguida pela Comissão para selecionar as autoridades de auditoria a submeter às auditorias de conformidade. Contudo, a Comissão nem sempre selecionou as autoridades de auditoria com a pontuação de risco mais elevada e não documentou suficientemente a justificação da sua seleção.

IX As auditorias de conformidade, em que a Comissão examina a elegibilidade das operações, representam o elemento mais importante para a avaliação que realiza sobre o trabalho da autoridade de auditoria e os seus resultados. Embora, nas auditorias de conformidade examinadas pelo Tribunal, a Comissão tenha encontrado vários erros que não tinham sido detetados, frequentemente reviu os resultados finais das auditorias numa fase de seguimento com os Estados‑Membros. O Tribunal constatou também, nos casos que analisou, a elevada frequência de erros não detetados que a Comissão encontrou. Associada à amostra de operações muitas vezes reduzida, esta constatação indica que é provável que existam outros tipos de erros na restante amostra da autoridade de auditoria, não analisada pela Comissão. Esta situação significa que a taxa de erro residual total constitui uma taxa mínima ao nível do programa.

X A Comissão comunica os resultados do seu trabalho nos Relatórios Anuais de Atividades sob a forma de um indicador‑chave de desempenho. Apesar de este indicador representar a melhor estimativa da Comissão para o nível de erro, o Tribunal considera que os indicadores‑chave de desempenho publicados pelas Direções‑Gerais representam um mínimo. Esta situação deve‑se à reduzida cobertura dos programas operacionais e das operações nas auditorias de conformidade; às limitações inerentes às análises documentais da Comissão; e a outros problemas relacionados com o seu trabalho de auditoria. O Tribunal considera igualmente que os valores dos indicadores‑chave de desempenho publicados não são definitivos, tendo portanto um caráter provisório.

XI De modo a melhorar a comunicação de informações sobre a regularidade no domínio da coesão no novo período de programação, o Tribunal recomenda que a Comissão deve:

• propor uma revisão legislativa para garantir que o quadro jurídico protege adequadamente a retenção de pagamentos antes da sua libertação;
• melhorar o trabalho de auditoria, a documentação de auditoria e o processo de análise;
• reforçar os principais elementos das informações sobre a regularidade apresentadas nos Relatórios Anuais de Atividades.

O Tribunal recomenda igualmente que o Colégio de Comissários, proprietário do Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução, deve dar instruções aos serviços centrais para a sua elaboração.

Introdução

Coesão: um importante domínio de despesas da UE com dois ciclos de controlo

01 A política de coesão, que visa reduzir as disparidades de desenvolvimento entre os diferentes Estados‑Membros e regiões da UE, constitui uma parte significativa do orçamento da União. É executada através de programas operacionais (PO) plurianuais, que os Estados‑Membros apresentam geralmente no início de cada período de programação. A figura 1 ilustra os montantes significativos envolvidos nas despesas da Coesão durante os últimos cinco anos do período de programação de 2014‑2020.

02 No período de programação de 2021‑2027, a rubrica 2 do quadro financeiro plurianual (QFP), que engloba duas sub‑rubricas distintas, «2A — Coesão económica, social e territorial» europeia e «2B — Resiliência e valores», representa 35 % do orçamento da UE e tornou‑se o maior domínio de intervenção. O orçamento da rubrica 2‑A do QFP, equivalente à «Coesão» no QFP para 2014‑2020, ascende a 372,6 mil milhões de euros para o período de 2021‑2027.

03 No seu relatório anual de auditoria, o Tribunal avalia as despesas no domínio da coesão como sendo de risco elevado, com base no facto de as regras serem complexas e de grande parte das despesas se basear no reembolso dos custos declarados pelos próprios beneficiários^[1]. Nos trabalhos relativos à Declaração de Fiabilidade anual, o TCE deteta repetidamente um nível significativo de erros no domínio da coesão. Esta situação, conjugada com o montante significativo de despesas envolvido, exige um sistema de controlo e garantia sólido que possa assegurar a regularidade das despesas da Coesão e que deve igualmente proporcionar uma estimativa pertinente e fiável do nível real de erro neste domínio.

04 O quadro de controlo e garantia utilizado para prestar estas informações sobre a regularidade no domínio da coesão foi revisto para o período de programação de 2014‑2020. A revisão introduziu a aprovação anual, pela Comissão, das despesas da Coesão apresentadas pelos Estados‑Membros, que complementa as disposições de encerramento no final do período de programação. Introduziu igualmente um indicador anual do risco residual, que é conhecido como taxa de erro residual total (TERT). Esta representa uma estimativa das despesas irregulares que permanecem nas contas anuais dos PO, depois de ter em conta o efeito de todos os procedimentos de controlo, recuperações e correções efetuados pelas autoridades dos Estados‑Membros.

05 O quadro de controlo e garantia centra‑se em dois ciclos de controlo, um nacional ao nível dos Estados‑Membros e outro ao nível da Comissão. Esta situação reflete o facto de a Comissão e as autoridades dos Estados‑Membros gerirem conjuntamente a execução da política de coesão e o financiamento conexo, um conceito conhecido como gestão partilhada.

Ciclo de controlo nacional

06 O primeiro elemento do quadro de controlo e garantia é o ciclo de controlo nacional, ilustrado na figura 2.

07 A primeira linha de defesa do ciclo de controlo nacional para salvaguardar o orçamento da UE engloba as autoridades de certificação e de gestão dos Estados‑Membros. As autoridades de certificação encarregam‑se dos pedidos de pagamento dos Estados‑Membros e elaboram as suas contas. Por seu lado, as autoridades de gestão são responsáveis pela seleção das operações financiadas no âmbito dos programas e pelas verificações de gestão, que visam garantir que os beneficiários apenas são reembolsados por despesas regulares. O número de erros detetados através dos trabalhos de auditoria da Comissão e do Tribunal demonstra que os controlos existentes ainda não atenuam suficientemente o elevado risco intrínseco de erro neste domínio. No seu relatório anual, o Tribunal comunicou que esta situação diz especialmente respeito às autoridades de gestão, cujas verificações são ineficazes para prevenir ou detetar irregularidades nas despesas declaradas pelos beneficiários^[2].

08 As autoridades de auditoria dos Estados‑Membros são a segunda linha de defesa. Realizam auditorias anuais às contas dos programas e a amostras representativas de operações relativamente às quais foram declaradas despesas à Comissão. São igualmente responsáveis pela avaliação do bom funcionamento dos sistemas de gestão e controlo. Nos seus relatórios anuais de controlo, as autoridades de auditoria comunicam à Comissão o nível de erro detetado nas despesas declaradas (a taxa de erro total, TET). Nos casos em que, com base no seu trabalho, a TET é superior a 2 %, recomendam as correções necessárias para reduzir a TERT para menos de 2 %. As autoridades de auditoria informam a Comissão sobre a aplicação destas correções.

09 O relatório anual de controlo faz parte do pacote de garantia anual, que pode abranger um PO ou grupo de PO. Este pacote é constituído por um conjunto de documentos que cada Estado‑Membro apresenta anualmente à Comissão relativamente aos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), incluindo as contas anuais, a síntese anual, a declaração de gestão e o parecer de auditoria da autoridade de auditoria, juntamente com o relatório anual de controlo. As autoridades de auditoria emitem um parecer de auditoria sobre a integralidade, exatidão e veracidade das contas, a legalidade e regularidade das despesas inscritas nas contas e a eficácia do funcionamento do sistema de gestão e controlo. Os pacotes de garantia têm de ser enviados à Comissão até 15 de fevereiro de cada ano em relação ao exercício contabilístico anterior.

Ciclo de controlo ao nível da Comissão

10 Em última instância, a responsabilidade pela proteção dos interesses financeiros da UE incumbe à Comissão. Esta, após a conclusão do ciclo de controlo nacional, todos os anos inicia o seu ciclo de controlo das contas anuais e procede a uma avaliação dos pacotes de garantia recebidos nesse ano. A figura 3 mostra as principais etapas, culminando na comunicação das TERT nos Relatórios Anuais de Atividades (RAA) da Comissão.

Aprovação das contas

11 A Comissão realiza controlos administrativos da integralidade e exatidão das contas. Se a avaliação da Comissão resultar na aprovação das contas do Estado‑Membro, pode então pagar o saldo anual das despesas devidas ao mesmo, incluindo a retenção de 10 % nos pagamentos intermédios, que foi introduzida para salvaguardar o orçamento da UE^[3].

Avaliação da legalidade e regularidade

12 De acordo com a sua estratégia de auditoria, a Comissão procura obter uma garantia razoável de que a TERT de cada PO é inferior a 2 %. Para o efeito, começa por avaliar, através de uma análise documental, as informações sobre a regularidade constantes dos relatórios anuais de controlo das autoridades de auditoria. Para avaliar os riscos a fim de selecionar as autoridades de auditoria e os PO a submeter a uma auditoria de conformidade no local, utiliza igualmente as informações obtidas durante as análises documentais e de trabalhos de auditoria anteriores, juntamente com a sua avaliação dos relatórios das auditorias aos sistemas realizadas pelas autoridades de auditoria.

13 As auditorias de conformidade centram‑se principalmente na repetição das auditorias às operações ao nível das autoridades de auditoria, representando o principal contributo para a garantia da própria Comissão. As auditorias de conformidade avaliam a fiabilidade do trabalho das autoridades de auditoria no âmbito dos pareceres de auditoria e da TERT. Se necessário, a Comissão ajusta a TERT e solicita correções financeiras adicionais, ou seja, medidas para proteger o orçamento da UE de despesas irregulares, retirando‑as ou recuperando‑as.

14 A Comissão calcula uma média ponderada das TERT ajustadas, que constitui o seu indicador‑chave de desempenho (ICD 5) e é o principal indicador de regularidade comunicado nos RAA. Por último, no seu Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução (RAGE), a Comissão consolida os ICD das Direções‑Gerais (DG) do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão (DG EMPL) e da Política Regional e Urbana (DG REGIO), de modo a dar a sua estimativa do nível de erro nas despesas da Coesão (conhecido por «risco no momento do pagamento»).

O trabalho anterior do Tribunal mostra que nem sempre pode confiar nas taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria

15 Nos quatro anos em que tem vindo a examinar as despesas relativas ao período de 2014‑2020, o Tribunal detetou erros adicionais em operações anteriormente examinadas pelas autoridades de auditoria. Assim, não foi possível concordar com as conclusões das autoridades de auditoria de que as TERT eram inferiores a 2 % em metade dos pacotes de garantia auditados, que representavam também metade das despesas auditadas. Com base nesta observação, o Tribunal concluiu que nem sempre pode confiar nas taxas de erro comunicadas pelas autoridades de auditoria. A figura 4 ilustra os resultados do TCE ao longo dos anos^[4].

16 Nestes termos, as taxas de erro comunicadas nos RAA da DG REGIO e da DG EMPL e agregadas no RAGE só podem ser fiáveis se o ciclo de controlo da Comissão conseguir compensar estas limitações no trabalho das autoridades de auditoria. Este é o tema do presente relatório. Os resultados da auditoria do Tribunal poderão dar um contributo importante à Comissão na conceção do seu trabalho de auditoria para o período de programação de 2021‑2027.

Âmbito e método da auditoria

17 A auditoria do Tribunal abrangeu o quadro de controlo e garantia relativo ao período de 2014‑2020, cuja finalidade era permitir à Comissão comunicar um risco de erro residual anual relativo a cada exercício contabilístico. O Tribunal avaliou se a Comissão:

• realiza um trabalho de auditoria suficiente e adequado para determinar um risco de erro residual anual fiável e pertinente relativo a cada pacote de garantia (TERT);
• nos RAA de cada DG, divulga um risco de erro residual anual fiável (ICD 5);
• no RAGE, apresenta um nível de erro anual fiável (risco no momento do pagamento) no domínio da coesão.

18 O Tribunal avaliou os processos e procedimentos relevantes para a aprovação das contas, a avaliação da regularidade das despesas subjacentes às contas anuais dos pacotes de garantia e a forma como a Comissão elabora e apresenta as informações sobre a regularidade nos RAA e no RAGE.

19 Para o efeito, o Tribunal analisou o trabalho realizado pela Comissão para calcular uma TERT para as duas principais DG da Coesão (DG REGIO e DG EMPL) e, a um nível agregado, no RAGE:

• relativamente a dez pacotes de garantia (cinco de cada DG), o Tribunal examinou as análises documentais realizadas para os exercícios contabilísticos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018;
• o Tribunal selecionou dez auditorias de conformidade concluídas (também cinco para cada DG) realizadas pela Comissão relativamente aos exercícios contabilísticos de 2016/2017 e 2017/2018;
• em cada uma das auditorias de conformidade selecionadas, o Tribunal retirou uma operação auditada pela Comissão e examinou pormenorizadamente o processo de auditoria;
• o Tribunal examinou as correções financeiras resultantes de 26 auditorias de conformidade realizadas em 2018.

20 O Tribunal excluiu do âmbito da auditoria o trabalho realizado pela Comissão para o exercício contabilístico de 2018/2019, uma vez que o ciclo de controlo desse exercício não estava concluído à data da auditoria. Por conseguinte, o TCE incidiu principalmente no trabalho da Comissão para os exercícios contabilísticos de 2016/2017 e 2017/2018.

Observações

As novas disposições jurídicas corrigem algumas limitações na aprovação das contas, mas mantêm‑se alguns riscos no momento da libertação da retenção dos pagamentos

21 A análise realizada pelo Tribunal a uma amostra de dez pacotes de garantia confirmou que a Comissão, em conformidade com as disposições jurídicas, realiza trabalhos específicos sobre as contas dos Estados‑Membros. Esta aprova as contas quando a autoridade de auditoria deu uma opinião sem reservas sobre a sua integralidade, exatidão e veracidade, a menos que a Comissão disponha de provas específicas da não fiabilidade deste parecer de auditoria. O nível de erro não é tido em conta na aprovação. Assim, a Comissão liberta a retenção inicial de 10 % dos pagamentos mesmo que disponha de provas de que as despesas nas contas contêm um nível significativo de erros, isto é, uma TERT superior a 2 %. As disposições jurídicas que regem o processo de aprovação não permitem, por conseguinte, cumprir o objetivo geral de proteger o orçamento da UE até a avaliação da regularidade estar concluída. A caixa 1 dá um exemplo desta limitação.

22 O novo quadro jurídico para o período de programação de 2021‑2027 corrige parcialmente as limitações na aprovação das contas. A retenção será reduzida para 5 % e a Comissão não pode aprovar as contas se a TERT comunicada pelas autoridades de auditoria for superior a 2 %. Porém, a Comissão continuará a avaliar a fiabilidade da TERT comunicada e a regularidade das despesas conexas apenas após a aprovação das contas. O Tribunal levantou a mesma questão no seu Parecer n.º 6/2018, em que sublinhou que a aprovação das contas pela Comissão não tem em conta quaisquer correções financeiras posteriores por parte da Comissão, nem a necessidade de alterar as taxas de erro, uma vez que as despesas correspondentes são sujeitas a verificações adicionais da Comissão após a aprovação das contas^[5].

Limitações inerentes às análises documentais da Comissão diminuem o seu contributo para a confirmação da TERT

As análises documentais da Comissão não estão concebidas para detetar despesas inelegíveis adicionais

23 Nas análises documentais para avaliar a regularidade, a Comissão examina as informações facultadas em cada pacote de garantia utilizando listas de verificação normalizadas. Ao contrário do processo de aprovação das contas, estas análises documentais visam abranger a legalidade e regularidade das operações subjacentes e confirmar a fiabilidade das TERT comunicadas pelas autoridades de auditoria.

24 Para o efeito, a Comissão não só avalia os pacotes de garantia recebidos, mas tem também em conta outras informações de auditoria. Estas, regra geral, não dizem apenas respeito ao trabalho da autoridade de auditoria, mas abrangem igualmente outros elementos dos sistemas de gestão e controlo, com base nas auditorias preventivas aos sistemas realizadas numa fase precoce pela Comissão e outras auditorias temáticas.

25 A análise documental, que verifica as informações sobre a regularidade, abrange as informações apresentadas no relatório anual de controlo, no parecer de auditoria e nos outros documentos do pacote de garantia. Para complementar as análises documentais, a Comissão pode igualmente realizar missões de recolha de informações junto das autoridades de auditoria antes ou depois de receber o pacote de garantia. Contudo, até à revisão de 2020, a metodologia da Comissão aplicável às análises documentais e às missões de recolha de informações não previa a avaliação ou verificação da regularidade de uma operação ou elemento de despesa isoladamente. A análise realizada pelo Tribunal a dez pacotes de garantia revelou que a Comissão avaliou cada um de forma estruturada, mas que estas avaliações têm um impacto reduzido na regularidade das despesas, como indicado nos pontos seguintes.

26 O Tribunal constatou que a Comissão, com base nas suas análises documentais, tinha alterado TERT anteriormente comunicadas pelas autoridades de auditoria. O TCE analisou uma amostra de dez situações relativas ao exercício contabilístico de 2017/2018 em que ocorreu uma alteração substancial. Constatou que, em todos os casos, a alteração se baseou num erro nos cálculos da autoridade de auditoria ou nas constatações de outros trabalhos de auditoria (como as auditorias preventivas aos sistemas realizadas numa fase precoce pela Comissão, as suas anteriores auditorias de conformidade ou o trabalho do próprio Tribunal). Para encontrar outros erros além dos já detetados pela autoridade de auditoria na sua auditoria às operações, a Comissão teria de realizar trabalhos adicionais ao nível das operações, o que mostra a limitação inerente das análises documentais da Comissão.

27 Além disso, a Comissão avalia os relatórios de auditoria de cada sistema nacional e tem em consideração essas informações para elaborar a conclusão no seguimento da análise documental relativa à legalidade e regularidade das despesas certificadas no pacote de garantia. No entanto, a documentação da Comissão sobre o trabalho realizado para analisar estes relatórios não era suficientemente pormenorizada. As listas de verificação da Comissão incluem três perguntas a que os auditores respondiam frequentemente com «sim/não», sem comentários explicativos. A ausência de informações mais pormenorizadas não permitiu ao Tribunal compreender a extensão do trabalho realizado e confirmar que era suficiente.

Tanto as auditorias de conformidade da Comissão como as auditorias do Tribunal encontraram erros materiais que não era possível detetar pelas análises documentais

28 A análise do Tribunal revelou que, na sequência das auditorias de conformidade realizadas pela Comissão entre 2018 e 2020 em relação aos exercícios contabilísticos de 2016/2017 e 2017/2018, a Comissão ajustou um número significativo de TERT. Em cerca de dois quintos (42 %) dos casos, a Comissão detetou erros que contribuíram para levar a TERT a ultrapassar 2 %, como indicado na figura 5. Em quase um quinto (17 %) destes casos, a TERT era superior a 5 %. Os erros adicionais que deram origem a uma TERT ajustada não tinham sido detetados nas anteriores análises documentais.

29 Além disso, o trabalho de auditoria realizado pelo próprio Tribunal no âmbito das Declarações de Fiabilidade relativas a 2017^[6], 2018^[7] e 2019^[8] revelou que, em 23 dos 47 pacotes de garantia (49 %), a TERT tinha sido significativamente subestimada pela autoridade de auditoria. Nos 23 casos, deveria ter sido comunicada uma TERT acima do limiar de materialidade de 2 %.

30 Embora a Comissão esteja a realizar uma avaliação estruturada das informações apresentadas nos pacotes de garantia, em especial dos relatórios anuais de controlo, a análise do Tribunal revelou que continua a haver despesas irregulares que não foram detetadas nem corrigidas pelas análises documentais. As análises documentais da Comissão não estão concebidas para detetar despesas inelegíveis adicionais, o que limita o seu valor acrescentado em termos de confirmação da regularidade das operações subjacentes e da validade da TERT comunicada pelas autoridades de auditoria.

A Comissão nem sempre seguiu a sua metodologia baseada nos riscos para selecionar as autoridades de auditoria de risco mais elevado a submeter a auditorias de conformidade

31 Conforme previsto na sua estratégia de auditoria, a Comissão segue uma metodologia baseada nos riscos. Para o efeito, realiza uma avaliação anual dos riscos para selecionar as autoridades de auditoria de maior risco a abranger nas suas auditorias de conformidade. Ambas as DG utilizam os mesmos critérios e metodologia nessa avaliação, que tem também em conta as informações obtidas a partir da análise documental dos pacotes de garantia. A avaliação dos riscos leva a que as autoridades de auditoria sejam classificadas segundo o nível de risco e recebam uma pontuação de risco específica.

32 Além disso, a Comissão procede a uma avaliação dos fatores de risco específicos de cada PO. Tendo avaliado o nível de risco associado aos PO sob a responsabilidade das autoridades de auditoria previamente classificadas por nível de risco, a Comissão seleciona as autoridades e os PO a submeter às suas auditorias de conformidade.

33 No exame das avaliações dos riscos realizadas por ambas as DG em 2018 e 2019, o Tribunal constatou que a Comissão nem sempre seguiu o seu procedimento. Por exemplo, atribuiu um valor de 20 a um risco específico, embora o procedimento previsse apenas cinco pontos. Em alguns casos, não atribuiu um valor de 0 («sim») e 10 («não»), mas antes cinco pontos, uma opção não prevista nos seus procedimentos. As incoerências tiveram impacto na pontuação de risco global das diferentes autoridades de auditoria e, por conseguinte, na forma como a Comissão as classificou ao elaborar o plano de auditoria. Indicam ainda insuficiências neste processo.

34 Para determinar a solidez da avaliação dos riscos pela Comissão, o Tribunal analisou se os resultados apresentados nos relatórios finais das auditorias de conformidade relativas a 2017, 2018 e 2019 corroboravam a sua avaliação inicial dos riscos, ou seja, se as autoridades de auditoria foram corretamente avaliadas como de risco elevado ou reduzido. O Tribunal considerou que uma autoridade de auditoria era de risco elevado quando a sua pontuação de risco era superior à pontuação média atribuída pela Comissão e, consequentemente, de risco reduzido quando era inferior. Constatou que a Comissão reviu a TERT de 11 das 13 autoridades de auditoria de risco reduzido. Em dois casos, esta revisão fez aumentar a TERT para um nível superior a 2 %, enquanto nos restantes nove não alterou a conclusão, tendo a TERT comunicada ficado abaixo de 2 %. Esta situação mostra que duas das autoridades de auditoria não eram, de facto, de risco reduzido. No caso das autoridades de risco elevado, a Comissão reviu as taxas de erro, passando‑as para um nível superior a 2 %, com mais frequência (em 20 dos 39 casos).

35 Na sequência dos seus próprios trabalhos no âmbito da Declaração de Fiabilidade, o Tribunal considerou que as TERT seriam superiores a 2 % em três das oito autoridades de auditoria de risco reduzido abrangidas pelos testes substantivos que realizou. Em termos de impacto, a figura 6 mostra que a média dos ajustamentos das TERT comunicadas pelas autoridades de auditoria de risco reduzido é mais elevada do que a dos ajustamentos necessários nas de risco elevado. Esta diferença significa que a avaliação da Comissão sobre o que faz com que uma autoridade seja considerada de risco reduzido depende das informações disponíveis num determinado momento e que tem limitações inerentes.

36 O Tribunal examinou igualmente o plano de auditoria de 2019 da Comissão para determinar se tinham sido selecionadas as autoridades de auditoria classificadas como de risco mais elevado. O Tribunal constatou que oito das 12 autoridades de auditoria selecionadas pela DG EMPL tinham uma pontuação de risco inferior à média geral de 32 %. Porém, a Comissão não documentou a justificação deste desvio em relação ao resultado da sua avaliação dos riscos. Por conseguinte, o Tribunal não conseguiu confirmar se a Comissão seguiu sempre a sua metodologia baseada nos riscos, selecionando as autoridades de auditoria de risco mais elevado a submeter a auditorias de conformidade. O quadro 1 apresenta as pontuações de risco e as autoridades de auditoria selecionadas, por DG.

Embora a Comissão detete despesas irregulares nas suas auditorias de conformidade, frequentemente revê os resultados finais na fase de seguimento com os Estados‑Membros

As auditorias de conformidade detetaram despesas irregulares, mas na amostra do Tribunal dois erros não tinham sido detetados

37 Com as suas auditorias de conformidade, a Comissão procura obter uma garantia razoável de que o trabalho das autoridades de auditoria é fiável. Para o efeito, em cada auditoria de conformidade, examina normalmente oito a dez operações anteriormente examinadas por uma autoridade de auditoria.

38 O Tribunal analisou uma amostra de dez auditorias de conformidade realizadas pela Comissão, envolvendo um total de 73 operações. No relatório final da auditoria de conformidade, a Comissão apresentou conclusões com impacto financeiro relativamente a 28 destas 73 operações, o que significa que foram detetadas despesas inelegíveis que podem afetar a TERT. Na sua amostra de dez operações selecionadas de forma aleatória, o Tribunal detetou erros adicionais que a Comissão não tinha detetado em duas operações.

39 Num caso, o Tribunal constatou que as despesas gerais foram reembolsadas com base numa taxa fixa (opção de custos simplificados). Embora a legislação preveja que as opções de custos simplificados têm de ser aprovadas e concedidas antecipadamente, neste caso a taxa fixa só foi aprovada durante a execução da operação. Acresce que nem a autoridade de auditoria nem o serviço de auditoria da Comissão tinham detetado que os custos não tinham sido declarados em conformidade com a metodologia definida na convenção de subvenção. A este respeito, o Tribunal constatou que a Comissão remeteu, nos seus documentos de trabalho, para uma disposição jurídica errada. O TCE conclui que os custos declarados não estavam em conformidade com a base jurídica e, por conseguinte, eram inelegíveis. O impacto deste erro significa que, no seu relatório final de auditoria de conformidade, a Comissão comunicou uma TERT subestimada.

40 No segundo caso, uma operação dizia respeito à aquisição de dois navios destinados à organização de cruzeiros fluviais de vários dias. Segundo as autoridades do Estado‑Membro e a Comissão, as atividades foram classificadas como «outras atividades de diversão e recreativas» e o apoio foi isento da obrigação de notificação de auxílios estatais. Uma vez que o beneficiário indicou na candidatura que os navios iriam ser parcialmente operados por entidades do mesmo grupo a que pertencia, o auxílio é suscetível de apoiar as atividades no setor dos cruzeiros. A Comissão classificou expressamente este setor como pertencendo ao setor dos transportes, que não está isento da obrigação de notificação de auxílios estatais. Considerando que nem a estrutura do grupo nem os acordos de funcionamento tinham sido analisados pelos Estados‑Membros ou pelo serviço de auditoria da Comissão, o Tribunal conclui que poderão não ter sido cumpridos os elementos de elegibilidade necessários à aprovação da operação e que a despesa não deveria ter sido declarada elegível.

41 Além das questões anteriormente descritas, o Tribunal constatou, relativamente a uma das dez auditorias de conformidade examinadas, que a DG REGIO e a DG EMPL chegaram a TERT finais diferentes (ver caixa 2). Nesta situação, a autoridade de auditoria tinha comunicado uma taxa de erro comum que cobria os fundos de ambas as DG. O Tribunal também identificou um problema semelhante numa das análises documentais da sua amostra. Regista, neste contexto, a criação de uma direção conjunta de auditoria no domínio da coesão, em julho de 2021, que abrange todas as atividades de auditoria relativas às despesas da Coesão. A missão desta direção é dar garantias e desempenhar funções de auditoria junto de ambos os Diretores‑Gerais, abrangendo todas as funções de auditoria sob a responsabilidade destes. A fusão das duas direções de auditoria da DG REGIO e da DG EMPL, anteriormente separadas, deverá ajudar a assegurar a coerência do trabalho de auditoria e das avaliações da Comissão.

42 O Tribunal examinou a documentação da Comissão relativa ao trabalho que esta realizou relativamente às 73 operações abrangidas pelas suas auditorias de conformidade. A existência de documentação adequada é um requisito das normas internacionais de auditoria, em especial quando outros auditores tencionam confiar no trabalho de auditoria e nas conclusões.

43 Cada DG elaborou listas de verificação específicas para analisar as operações selecionadas. O Tribunal constatou que mais de um terço (37 %) destas listas não tinha sido inteiramente preenchido, com uma ou mais perguntas de auditoria por responder. Nos casos em que existia uma resposta, esta limitava‑se frequentemente a «sim» ou «não», sem informações adicionais que permitissem a um revisor independente avaliar a adequação do trabalho subjacente que conduziu à resposta. A documentação relacionada com as despesas testadas pela Comissão também revelou lacunas, uma vez que, em quase um quinto (18 %) dos processos de auditoria examinados, não estavam disponíveis informações sobre o número e o valor dos elementos de despesa testados. A figura 7 resume as lacunas detetadas pelo Tribunal na documentação de auditoria da Comissão.

A Comissão revê frequentemente os resultados finais das suas auditorias na fase de seguimento com os Estados‑Membros

44 Quando a Comissão termina o trabalho, elabora um projeto de relatório de auditoria que inclui as conclusões das suas auditorias de conformidade. Em consonância com as disposições do Regulamento Disposições Comuns^[9] (RDC) e as normas internacionais de auditoria, os Estados‑Membros têm a oportunidade de comentar e contestar a avaliação inicial da Comissão. Na sequência da análise das respostas dos Estados‑Membros e seguindo as suas regras internas, a Comissão elabora um relatório final de auditoria que deve incluir as conclusões finais e, se necessário, indicar as correções exigidas. A Comissão dispõe de três meses a contar da conclusão da auditoria no local para apresentar o projeto de relatório e de três meses adicionais, a contar da receção de uma resposta completa das autoridades nacionais, para emitir o relatório final.

45 Após a emissão do relatório final de auditoria, a Comissão dá início à fase de seguimento durante a qual verifica se as autoridades dos Estados‑Membros aceitaram e aplicaram as correções resultantes das constatações ou se a Comissão deve lançar um procedimento de correção financeira^[10]. Em geral, a Comissão incentiva as autoridades dos Estados‑Membros a aplicarem as correções e, quando necessário, dá início a novos diálogos.

46 Em dois dos dez relatórios de auditoria de conformidade examinados pelo Tribunal, os Estados‑Membros aceitaram os resultados das auditorias e aplicaram as correções. Quanto aos restantes oito, o Tribunal constatou que a Comissão e os Estados‑Membros continuaram a trocar informações e opiniões. Em três deles, a Comissão reviu a avaliação do relatório final, num caso retirando uma constatação e, nos outros dois, reavaliando o impacto financeiro dos erros (ver caixa 3). Os outros cinco casos estavam ainda em curso à data da auditoria do Tribunal, um deles 24 meses após a conclusão do relatório final de auditoria, sem que a Comissão tenha tomado uma decisão final. Nestes termos, na prática as conclusões apresentadas nos relatórios finais de auditoria examinados pelo Tribunal não eram definitivas e estavam sujeitas a novas alterações. O Tribunal observa, neste contexto, que a Comissão não confirma formalmente uma taxa de erro final.

A Comissão ainda não aplicou correções financeiras líquidas

47 A análise do Tribunal às 26 auditorias de conformidade realizadas em 2018 (o ano mais completo disponível no início da auditoria do TCE) mostrou que a aplicação das correções é um procedimento moroso, que pode demorar vários anos e reflete o direito jurídico dos Estados‑Membros de contestarem o pedido de correções financeiras apresentado pela Comissão^[12]. Destas auditorias de conformidade, 19 exigiram uma correção financeira de acordo com os relatórios finais de auditoria da Comissão. Em nove casos, as autoridades dos Estados‑Membros aplicaram integralmente as correções até 31 de dezembro de 2020, o que lhes permitiu substituírem estas despesas irregulares por outras despesas em exercícios contabilísticos posteriores. Nos restantes dez casos, estavam ainda em curso discussões com os Estados‑Membros, incluindo sobre trabalhos adicionais a realizar pelas autoridades de auditoria. Destas dez auditorias de conformidade, duas representam mais de 50 % das correções a realizar.

48 Até ao final de 2020, as autoridades dos Estados‑Membros tinham corrigido apenas um terço do montante em que tal era exigido. Esta baixa taxa de execução reflete a morosidade do procedimento.

49 O quadro jurídico aplicável no período de 2014‑2020 estipula que a Comissão deve aplicar correções financeiras líquidas em caso de deficiências graves não detetadas pelo Estado‑Membro^[13], nas condições estabelecidas no artigo 145.º, n.º 7, do RDC. As correções financeiras líquidas implicam uma redução definitiva dos fundos para os Estados‑Membros em causa. À data de novembro de 2021, a Comissão ainda não tinha aplicado nenhuma correção financeira líquida.

50 Para estabelecer um indicador de regularidade ao nível da política, cada DG (a DG REGIO e a DG EMPL) começa por calcular uma TERT média ponderada para os PO sob a sua gestão e publica‑a como indicador‑chave de desempenho (ICD) no seu RAA. Estes cálculos têm em conta os resultados tanto das análises documentais como das auditorias de conformidade.

51 Embora as DG apresentem o ICD como a sua melhor estimativa da TERT, o Tribunal constatou várias questões metodológicas que fazem com que os ICD publicados pelas DG representem apenas um nível de erro estimado mínimo. O Tribunal constata igualmente que os valores dos ICD publicados não são definitivos, uma vez que as TERT subjacentes, ao nível dos PO, ainda podem ser revistas devido aos trabalhos de auditoria em curso ou futuros. Estas questões metodológicas são apresentadas nos pontos seguintes.

Ao nível dos PO, as limitações da metodologia da Comissão apenas permitem em geral estabelecer uma taxa de erro mínima

52 As auditorias de conformidade da Comissão baseiam‑se numa amostra de PO já examinados pela autoridade de auditoria. Em conformidade com a sua metodologia, a Comissão analisa habitualmente oito a dez operações em cada auditoria de conformidade. Normalmente, seleciona estas operações recorrendo ao juízo profissional, tendo em conta vários fatores de risco, tais como a possível presença de auxílios estatais, a utilização da contratação pública e o tipo de beneficiário. Ao selecionar as operações, considera também a dimensão destas e os diferentes eixos prioritários.

53 O Tribunal avaliou a seleção da amostra realizada pela Comissão e constatou que a documentação era insuficiente para associar riscos específicos às operações selecionadas. Observa ainda que o número de operações selecionadas pode nem sempre permitir abranger todos os tipos de operações nas amostras das autoridades de auditoria e os riscos conexos, refletindo a diversidade das prioridades dos PO e das operações que recebem financiamento no âmbito da Coesão. Esta situação é particularmente verdadeira nos casos em que um relatório anual de controlo abrange vários PO.

54 Nas dez auditorias de conformidade examinadas, o Tribunal analisou a frequência dos erros (a proporção de operações com erros não detetados pelas autoridades de auditoria) e o aumento da TERT em pontos percentuais (ver quadro 2).

55 Em geral, o número de operações incluídas na amostra da Comissão estava em conformidade com a sua metodologia, que lhe permite abranger parcialmente as operações examinadas pela autoridade de auditoria. Nas dez auditorias de conformidade analisadas pelo Tribunal, as DG abrangeram 15 % das operações examinadas pelas autoridades de auditoria, o que representa 24 % das despesas abrangidas pela amostra destas últimas. As DG encontraram erros adicionais, não anteriormente detetados pelas auditorias destas autoridades, em 38 % das operações que auditaram, em que frequentemente encontraram vários tipos diferentes de erros. Relativamente aos erros que detetou, a Comissão avaliou se ocorreram os mesmos tipos de erros noutras operações examinadas pelas autoridades de auditoria. Em cinco das dez auditorias de conformidade analisadas pelo Tribunal, alguns erros eram recorrentes, tendo a Comissão determinado o seu impacto. Em nove destas dez auditorias, considerou que os restantes erros não eram recorrentes. Nestes casos, a Comissão não alarga a sua amostra de modo a reduzir o risco de ocorrerem outros tipos de erros diferentes não detetados anteriormente.

56 No entender do Tribunal, a elevada frequência de erros não detetados que a Comissão encontrou na sua amostra muitas vezes reduzida de operações indica que é provável que existam mais tipos de erros na restante amostra da autoridade de auditoria, não analisada pela Comissão. Esta situação significa que, nestes casos, a TERT constitui uma taxa mínima ao nível do PO.

57 A caixa 4 demonstra que o método seguido pela Comissão apenas lhe permite estabelecer uma taxa de erro mínima.

Ao nível das DG, a metodologia da Comissão apenas lhe permite estimar uma taxa de erro mínima

58 O Tribunal constatou que as análises documentais não estão concebidas para detetar despesas inelegíveis adicionais, o que limita o reduzido valor acrescentado na confirmação da validade das taxas de erro comunicadas, e que estas análises não podem substituir as auditorias de conformidade (ver ponto 30). Apesar disso, as DG confiam nas análises documentais no quadro da sua metodologia para calcular uma taxa de erro tanto ao nível do Fundo como das DG (ICD 5). Porém, não estimam o impacto dos erros detetados nas auditorias de conformidade sobre os PO não auditados (análises documentais) para estimar a taxa de erro agregada (ICD 5).

59 Na opinião do Tribunal, não faz sentido pressupor que os PO não auditados estão isentos de erros adicionais. Embora a Comissão detete um número significativo de erros não comunicados na amostra de operações/PO examinados pelas autoridades de auditoria, as insuficiências metodológicas na sua abordagem significam que as taxas de erro comunicadas ao nível das DG como ICD apenas podem constituir uma taxa mínima de erro. Por conseguinte, é provável que o nível de erro real seja mais elevado.

60 Além deste ICD, ambas as DG também divulgam desde 2018 uma taxa de erro estimada máxima, visando ter em conta o potencial impacto dos trabalhos de auditoria em curso sobre as informações relativas à regularidade apresentadas nos RAA. Para calcular esta taxa máxima, as duas DG utilizaram taxas fixas para os PO em que o resultado do trabalho de auditoria realizado ainda estava por concluir.

61 Desde 2019, os RAA destas DG explicam igualmente que as taxas máximas têm em consideração os eventuais erros que ficaram fora da amostra de operações dos PO auditados quer pela Comissão quer pelo TCE. No seu Relatório Anual relativo a 2019, o Tribunal considerou esta taxa mais adequada, uma vez que tem em conta o potencial impacto do trabalho de auditoria em curso^[14].Embora a DG REGIO tenha aplicado a metodologia descrita no RAA, a DG EMPL não teve plenamente em conta eventuais erros para além dos detetados. A metodologia da Comissão, conforme aplicada pela DG REGIO, foi concebida para dar resposta à constatação do Tribunal^[15] de que o trabalho de auditoria prossegue depois de as taxas terem sido comunicadas nos RAA. No entanto, não dá resposta a outras questões metodológicas, como a incapacidade das análises documentais para identificarem despesas inelegíveis, a reduzida cobertura dos PO pelas auditorias de conformidade da Comissão e o risco de, na sua análise das operações, permanecerem erros por detetar.

As taxas de erro anuais ao nível dos fundos ou das DG não são definitivas

62 No seu Relatório Anual relativo a 2018, o Tribunal salientou que a maior parte das disposições relativas ao encerramento dos programas de 2014‑2020 remetem para uma fase posterior, geralmente o encerramento, a avaliação final da elegibilidade dos custos declarados para algumas operações^[16]. É o caso de um conjunto de operações de muitos PO, em especial das operações que implicam investimentos efetuados por instrumentos financeiros, do apuramento dos adiantamentos de auxílios estatais, da avaliação final dos projetos geradores de receitas e do tratamento de projetos não operacionais. Embora a Comissão tenha excluído dos ICD que comunica nos seus RAA os adiantamentos pagos aos instrumentos financeiros, o adiamento da avaliação das outras questões de elegibilidade pode afetar as taxas de erro comunicadas para os anos em causa, o que corrobora também a conclusão do Tribunal de que as taxas apresentadas nos RAA não refletem necessariamente a avaliação final das DG. Caso um erro surja posteriormente neste tipo de operações, as taxas de erro dos PO em questão terão de ser reavaliadas e aumentadas.

As reservas são afetadas pela falta de informações completas

63 Nos RAA das DG, os Diretores‑Gerais apresentam uma declaração de fiabilidade em que indicam que os procedimentos de controlo aplicados dão as necessárias garantias quanto à legalidade e regularidade das operações subjacentes. Os Diretores‑Gerais podem acrescentar uma reserva relativa a determinados domínios das receitas e despesas, sempre que considerem que a declaração geral não é aplicável. No domínio da coesão, as reservas são formuladas ao nível dos PO e não dos fundos.

64 As instruções da Comissão estipulam que os PO sejam incluídos na reserva relativa ao período de programação de 2014‑2020 se estiver preenchido pelo menos um dos seguintes critérios^[17]:

• uma taxa de erro total (TET) superior a 10 %;
• deficiências em elementos essenciais dos sistemas passíveis de dar origem a irregularidades superiores a 10 % e relativamente às quais não foram ainda aplicadas medidas corretivas adequadas;
• uma TERT superior a 2 %;
• questões materiais relacionadas com a integralidade, a exatidão e a veracidade das contas.

Ao decidir se formula ou não uma reserva, a Comissão considera igualmente as lacunas qualitativas com um impacto significativo na sua reputação.

65 A Comissão aplica estes critérios às despesas declaradas nos mais recentes pacotes de garantia disponíveis. Embora estes pacotes estejam sujeitos aos trabalhos de aprovação das contas pela Comissão no ano de publicação dos RAA, esta conclui a sua avaliação da regularidade e confirma as TERT de cada PO nos RAA dos anos seguintes.

66 O Tribunal examinou as taxas confirmadas relativas aos exercícios contabilísticos de 2016/2017 e 2017/2018 constantes dos RAA dos anos seguintes (de 2018 e 2019, respetivamente). Para cada PO de ambas as DG, analisou as informações de trabalhos de auditoria de conformidade e de outras auditorias subsequentes após a formulação das reservas. Os resultados são apresentados na figura 8 e ilustram as limitações inerentes ao sistema.

67 Globalmente, a análise do Tribunal demonstra que os Diretores‑Gerais declararam, nos RAA, ter uma garantia razoável quanto à regularidade das despesas com base nas taxas preliminares dos PO. Contudo, o trabalho de auditoria subsequente revelou que, num número significativo de casos, os valores ajustados das TET excediam 10 % e/ou a TERT excedia 2 %. Esta situação demonstra as limitações inerentes à metodologia da Comissão de formular reservas em relação às despesas do ano civil. Na caixa 5, é apresentado um exemplo ilustrativo da limitação inerente.

As informações sobre a regularidade da Coesão constantes do RAGE herdam as lacunas dos RAA

Com o apoio dos serviços centrais, o Colégio de Comissários adota o RAGE e é responsável pelo seu conteúdo

68 Nos pontos que se seguem, o Tribunal centra‑se na apresentação dos valores relativos à regularidade na secção 2 do RAGE, incluindo a Coesão. Este relatório é o principal contributo da Comissão para o processo de quitação anual e é composto por duas partes:

• a secção 1 (Execução e resultados) proporciona uma visão geral de alto nível dos resultados alcançados^[18];
• a secção 2 (Controlo interno e gestão financeira) apresenta a gestão do orçamento da UE pela Comissão, incluindo uma síntese das informações dos RAA, uma estimativa do nível de erro nas despesas da União e a estimativa da Comissão do erro no momento do pagamento relativo às despesas anuais da UE pertinentes, globalmente e para os diferentes domínios de intervenção, incluindo a coesão^[19].

69 As informações sobre o controlo interno e a gestão financeira apresentadas no RAGE baseiam‑se nos RAA das várias Direções‑Gerais da Comissão. A responsabilidade pelas informações divulgadas no RAGE segue a repartição de competências estabelecida nos mecanismos de governação da Comissão. Os Diretores‑Gerais são responsáveis pela fiabilidade das informações fornecidas nos respetivos RAA, ao passo que o Colégio de Comissários adota o RAGE, cabendo‑lhe, por conseguinte, em última análise, a responsabilidade e a propriedade da elaboração do relatório e das informações nele apresentadas.

70 O processo conducente ao RAGE, que reflete esta repartição de responsabilidades e descreve os contributos dos Diretores‑Gerais (nos RAA), dos serviços centrais e do Serviço de Auditoria Interna, é apresentado na figura 9.

O RAGE herda as limitações das informações sobre a regularidade incluídas nos RAA da DG REGIO e da DG EMPL

71 Os serviços centrais da Comissão, a DG Orçamento e o Secretariado‑Geral são responsáveis pela elaboração do RAGE, com base nos RAA das diferentes DG. Para o efeito, analisam o conteúdo dos RAA, fornecem informações de retorno e organizam reuniões de avaliação pelos pares com as DG, mas o mandato para realizar alterações mantém‑se ao nível dos Diretores‑Gerais, em conformidade com o seu estatuto de responsáveis pela gestão corrente das respetivas DG.

72 Os serviços centrais informam o Conselho de Administração Institucional sobre todas as questões significativas que encontram durante a avaliação pelos pares. Nos anos analisados pelo Tribunal, não indicaram quaisquer questões pendentes com os ICD apresentados nos RAA da DG REGIO e da DG EMPL, o que, na prática, implica que aceitaram as taxas comunicadas nestes RAA e a metodologia subjacente.

73 O risco no momento do pagamento no domínio da coesão divulgado nos RAGE que o Tribunal analisou está, por conseguinte, sujeito às mesmas limitações que os valores subjacentes apresentados nos RAA das DG. Pelas razões anteriormente expostas (ver pontos 58 a 62), trata‑se apenas de uma taxa mínima que não é definitiva e está provavelmente subestimada.

74 O Tribunal observou, neste contexto, que os serviços centrais dão instruções/orientações para os RAA, designadamente requisitos normalizados de qualidade e comparabilidade em toda a Comissão. No entanto, o proprietário do RAGE não as acompanha de instruções pormenorizadas sobre o conteúdo e âmbito deste relatório e a análise dos RAA de outras DG. A formulação de tais instruções poderia ajudar o Colégio de Comissários a assegurar que o RAGE apresenta informações pertinentes e fiáveis^[20].

Conclusões e recomendações

75 Na presente auditoria, o Tribunal examinou o trabalho da Comissão relativo aos pacotes de garantia anuais dos Estados‑Membros, que constitui a base para a validação e confirmação das taxas de erro residual anuais comunicadas pelas autoridades de auditoria. O Tribunal analisou a comunicação e a fiabilidade das informações sobre a regularidade apresentadas pela Comissão nos seus Relatórios Anuais de Atividades (RAA) e no Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução (RAGE). Através das suas recomendações, o TCE visa a melhoria do funcionamento do atual sistema de gestão e controlo, sem lhe acrescentar níveis adicionais.

76 De um modo geral, o Tribunal constatou que a Comissão realiza um volume substancial de trabalho relacionado com a aprovação das contas anuais dos Estados‑Membros e a verificação da fiabilidade das informações sobre a regularidade constantes dos relatórios das autoridades de auditoria dos Estados‑Membros. Não obstante, as observações do Tribunal levam à conclusão de que a estimativa do nível de erro apresentada pela Comissão ao nível dos programas operacionais (PO) e das Direções‑Gerais (DG), bem como, consequentemente, no seu RAGE, é apenas mínima e não definitiva.

77 O Tribunal constatou que, em relação ao período de 2014‑2020, a Comissão, em conformidade com o quadro regulamentar, aprovou as contas anuais sem ter em consideração a regularidade das despesas conexas (ponto 21). Embora o legislador tenha introduzido a retenção de 10 % dos pagamentos, com a intenção de salvaguardar o orçamento da UE, a Comissão teve de a libertar mesmo nas situações em que as autoridades de auditoria dos Estados‑Membros tinham confirmado um erro residual acima do limiar de materialidade de 2 % e os controlos de regularidade da Comissão ainda não estavam concluídos. As disposições que regem estes mecanismos foram alteradas para o período de programação de 2021‑2027 (ponto 22). Apesar de a Comissão já não poder aprovar contas com uma taxa de erro residual total (TERT) confirmada superior ao limiar de materialidade de 2 %, continuará a libertar a retenção (reduzida para 5 %) antes de concluir os seus controlos de regularidade.

Recomendação 1 — A Comissão deve propor uma revisão legislativa para garantir que a retenção dos pagamentos é adequadamente protegida antes de ser libertada

A fim de salvaguardar o orçamento da UE, o Tribunal recomenda que a Comissão deve propor uma revisão do quadro jurídico aplicável ao período de 2021‑2027, de forma a dar resposta ao risco remanescente após a libertação da retenção de 5 %. A Comissão apenas deve poder libertá‑la quando tiver concluído o trabalho relativo à regularidade de um PO num período contabilístico específico ou, o mais tardar, quando do encerramento do programa.

Prazo: próxima revisão ou, o mais tardar, na revisão intercalar do quadro jurídico aplicável ao período de programação de 2021‑2027

78 As análises documentais realizadas pela Comissão a todos os pacotes de garantia anuais apresentados pelos Estados‑Membros não estão concebidas para detetar despesas inelegíveis adicionais (pontos 23 a 25). Os ajustamentos das taxas de erro, na sequência de análises documentais, baseiam‑se geralmente em questões detetadas em anos anteriores (ponto 26). A análise do Tribunal revelou que se mantiveram despesas irregulares não detetadas nem corrigidas pelas análises documentais (pontos 28 a 30). Estas análises têm, assim, apenas um reduzido valor em termos de confirmação da regularidade das operações subjacentes e da validade das TERT comunicadas pelas autoridades de auditoria.

79 Embora a estratégia de auditoria da Comissão preveja uma metodologia baseada nos riscos para selecionar as autoridades de auditoria às quais realizar auditorias de conformidade, o Tribunal constatou que a pontuação de risco destas autoridades nem sempre refletia a seleção das autoridades de auditoria a submeter às auditorias de conformidade (pontos 33 a 35). Constatou também que a seleção final das autoridades de auditoria, em especial da Direção‑Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão, não estava totalmente em conformidade com os resultados da sua avaliação dos riscos e que a Comissão não documentava a justificação para esta divergência (ponto 36).

80 A avaliação do Tribunal quanto ao trabalho de auditoria da Comissão revelou várias insuficiências. O TCE detetou lacunas na documentação de auditoria, o que torna difícil avaliar a adequação do trabalho realizado pela Comissão (pontos 42 e 43). Em duas das dez operações examinadas, o Tribunal detetou erros adicionais que afetam a regularidade das despesas em causa e que a Comissão não tinha detetado, o que tem também impacto nas correspondentes taxas de erro comunicadas (pontos 38 a 40).

81 O Tribunal constatou que a Comissão elabora os relatórios de auditoria de conformidade dentro dos prazos previstos na legislação (ponto 44). Contudo, na maioria dos casos analisados pelo Tribunal, a Comissão e os Estados‑Membros continuaram a trocar informações e opiniões numa fase de seguimento posterior ao envio do relatório final, durante a qual verifica se as autoridades dos Estados‑Membros aceitaram e aplicaram as correções exigidas. Este procedimento significa que os resultados e as taxas de erro apresentados nos relatórios finais nem sempre eram definitivos (pontos 45 e 46). O Tribunal observa, neste contexto, que a Comissão não confirma formalmente uma taxa de erro definitiva às autoridades dos Estados‑Membros.

82 O exame realizado pelo Tribunal a uma amostra de correções revelou que estas são executadas na sequência de um processo moroso, que pode demorar vários anos, refletindo o direito jurídico dos Estados‑Membros de contestarem a Comissão (pontos 47 e 48). À data de novembro de 2021, a Comissão ainda não tinha aplicado nenhuma correção financeira líquida (ponto 49).

83 Alguns critérios de elegibilidade só podem ser verificados quando do encerramento do programa. Esta situação afeta a avaliação anual da Comissão e significa que as taxas de erro anuais dos PO em causa podem não ser definitivas e podem ter de ser reavaliadas e aumentadas. Eventuais despesas irregulares destes PO permanecem por detetar e corrigir até ao encerramento, num sistema de gestão e controlo das despesas da Coesão que foi concebido para permitir uma aprovação anual das contas. A recomendação sobre esta questão formulada pelo Tribunal no seu Relatório Anual relativo a 2018^[21] permanece válida (ponto 62).

Recomendação 2 — A Comissão deve melhorar o trabalho de auditoria, a documentação de auditoria e o processo de análise

O Tribunal recomenda que a Comissão deve tomar as medidas necessárias para assegurar que:

1. o plano de auditorias de conformidade reflete a sua avaliação dos riscos. Quando são considerados outros fatores que dão origem a alterações, a Comissão deve claramente documentar e explicar as razões dessas alterações;
2. o seu trabalho de auditoria está suficientemente documentado;
3. o seu processo de análise é reforçado de modo a detetar e corrigir eventuais insuficiências no trabalho da própria Comissão;
4. os Estados‑Membros recebem uma confirmação formal separada da TERT final dos PO e de cada exercício contabilístico.

Prazo: exercício contabilístico de 2020/2021

84 Nas suas auditorias de conformidade, a Comissão, recorrendo ao juízo profissional, seleciona e analisa normalmente oito a dez operações a partir da amostra de operações extraída para auditoria pela própria autoridade de auditoria (ponto 52). Esta análise é um elemento importante para a sua avaliação do trabalho da autoridade de auditoria e dos resultados conexos. Embora, nas auditorias de conformidade examinadas pelo Tribunal, a Comissão tenha encontrado vários erros que não tinham sido anteriormente detetados, a reduzida cobertura dos testes realizados pelas autoridades de auditoria e os resultados obtidos pelo próprio Tribunal significam que é provável que outros erros permaneçam por detetar e corrigir (pontos 53 a 55). Resulta desta situação que, ao nível dos PO, a metodologia da Comissão apenas lhe permite em geral estabelecer uma taxa de erro mínima (pontos 56 e 57).

85 Para estabelecer um indicador de regularidade ao nível da política, cada Direção‑Geral (a DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão) começa por calcular uma TERT média ponderada para os PO sob a sua gestão e publica‑a como indicador‑chave de desempenho (ICD) no seu RAA. Estes cálculos têm em conta os resultados tanto das análises documentais como das auditorias de conformidade. Ambas as DG também divulgam uma taxa de erro estimada máxima, visando ter em conta o potencial impacto dos trabalhos de auditoria em curso sobre as informações relativas à regularidade apresentadas nos RAA. Embora as DG apresentem os ICD como a sua melhor estimativa do nível de erro, o trabalho do Tribunal leva‑o a considerar que o ICD publicado pelas DG representa um mínimo. Esta situação deve‑se à reduzida cobertura dos PO e das operações pela Comissão nas suas auditorias de conformidade; às limitações inerentes às suas análises documentais; e aos problemas relacionados com o seu trabalho de auditoria (pontos 58 e 59). O Tribunal considera que os valores dos ICD publicados não são definitivos, uma vez que as TERT subjacentes, ao nível dos PO, ainda podem ser revistas devido aos trabalhos de auditoria em curso ou futuros (pontos 46 e 62).

86 As reservas das DG quanto a programas individuais são outro elemento fundamental relacionado com a regularidade das despesas no domínio da coesão. A DG Política Regional e Urbana e a DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão formulam reservas com base em despesas que ainda não foram sujeitas aos controlos de regularidade da Comissão (ponto 65). As limitações temporais inerentes ao processo de controlo fizeram com que a maioria dos PO em que o trabalho de auditoria da Comissão deu origem a um nível significativo de erros não estivesse abrangida por uma reserva no RAA anterior (pontos 66 e 67).

Recomendação 3 — A Comissão deve reforçar os principais elementos das informações sobre a regularidade apresentadas nos RAA

O nível de erro estimado e as reservas representam informações essenciais sobre a regularidade, que a Comissão deve reforçar. O Tribunal recomenda que a Comissão deve:

1. corrigir as questões metodológicas que o Tribunal constatou na presente auditoria e que fazem com que o ICD (taxa de erro) seja um valor mínimo. Esta metodologia deve permitir que o ICD tenha em conta, relativamente às despesas não auditadas, a elevada frequência dos erros com impacto financeiro detetados nas auditorias de conformidade ao estimar a taxa de erro agregada;
2. facilitar a compreensão de um assunto técnico e complexo pelos leitores e explicar de forma mais clara e destacada, nos RAA, que as reservas se baseiam em taxas de erro que não estão confirmadas, juntamente com o risco conexo.

Prazo: exercício contabilístico de 2020/2021

87 O RAGE é um documento essencial em matéria de prestação de contas que resume as informações sobre o controlo interno e a gestão financeira da Comissão. Embora o Colégio de Comissários seja o responsável, em última instância, pelas informações apresentadas neste documento, tem o apoio dos serviços centrais na elaboração do mesmo. Apesar de estes desempenharem um papel de destaque na elaboração do RAGE, o Tribunal observou que não existem instruções pormenorizadas sobre a extensão, o conteúdo e a estrutura deste relatório nem sobre as respetivas avaliações pelos pares nos RAA (ponto 74).

88 As informações sobre a regularidade comunicadas no domínio da Coesão são uma simples agregação dos dados apresentados nos RAA da DG Política Regional e Urbana e da DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão, o que significa que todas as questões constatadas pelo Tribunal relativamente a estes valores também se aplicam ao RAGE. Consequentemente, a taxa de erro comunicada apenas pode constituir um valor mínimo, sendo provável que subestime o nível real de erro no domínio da coesão (ponto 73).

Recomendação 4 — O Colégio de Comissários, proprietário do RAGE, deve dar instruções aos serviços centrais para a sua elaboração

O RAGE é um documento da Comissão essencial em matéria de prestação de contas que contribui para o processo de quitação. De modo a garantir que o seu proprietário, o Colégio de Comissários, apresenta informações pertinentes e fiáveis no RAGE e a refletir melhor as responsabilidades dos diferentes intervenientes envolvidos na sua elaboração e adoção, o Tribunal recomenda que o proprietário do RAGE dê instruções aos serviços centrais, descrevendo o conteúdo e a estrutura do relatório e definindo o âmbito da análise dos RAA subjacentes por estes serviços.

Prazo: para o processo de quitação de 2021

O presente relatório foi adotado pela Câmara V, presidida por Tony Murphy, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, em 3 de novembro de 2021.

Siglas e acrónimos

DG: Direção‑Geral da Comissão

DG EMPL: DG Emprego, Assuntos Sociais e Inclusão

DG REGIO: DG Política Regional e Urbana

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FSE: Fundo Social Europeu

ICD: indicador‑chave de desempenho

PO: Programa Operacional

QFP: quadro financeiro plurianual

RAA: Relatório Anual de Atividades

RAGE: Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução do Orçamento da UE

RDC: Regulamento Disposições Comuns

SAI: Serviço de Auditoria Interna da Comissão

TERT: taxa de erro residual total

TET: taxa de erro total

Glossário

Análise documental: análise das informações constantes dos documentos dos pacotes de garantia.

Auditoria de conformidade: auditoria que visa confirmar se uma atividade respeita as regras e a regulamentação aplicáveis, bem como os termos de quaisquer contratos ou acordos.

Autoridade de auditoria: entidade nacional independente responsável pela auditoria dos sistemas e das operações de um programa de despesas da UE.

Autoridade de certificação: organismo designado por um Estado‑Membro para certificar a exatidão e conformidade das declarações de despesas e dos pedidos de pagamento.

Autoridade de gestão: entidade nacional, regional ou local (pública ou privada) designada por um Estado‑Membro para gerir um programa financiado pela UE.

Encerramento: liquidação financeira de um programa ou fundo da UE, que consiste no pagamento do saldo devido ou na recuperação de fundos relativamente a um Estado‑Membro ou outro país beneficiário.

Erro: resultado de um cálculo incorreto ou de uma irregularidade decorrente do incumprimento dos requisitos jurídicos e contratuais.

Erro aleatório: classificação aplicável a um erro que não é considerado sistémico, conhecido ou anómalo. Este conceito pressupõe a probabilidade de os erros aleatórios detetados na amostra auditada também estarem presentes na população não auditada.

Erro quantificável: classificação utilizada pelo Tribunal ao comunicar os resultados dos testes das operações quando é possível determinar o montante da operação afetado pelo erro.

Erro sistémico: erro detetado na amostra auditada, que tem impacto na população não auditada e ocorre em circunstâncias bem definidas e semelhantes. Os erros deste tipo têm geralmente uma característica comum, por exemplo, o tipo de operação, local ou período, e estão normalmente associados a procedimentos de controlo ineficazes no âmbito (de parte) dos sistemas de gestão e controlo.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): os cinco principais fundos da UE que, em conjunto, apoiam o desenvolvimento económico em toda a União: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas.

Gestão partilhada: método de execução do orçamento da UE em que, por oposição à gestão direta, a Comissão a delega nos Estados‑Membros, embora continue a assumir a responsabilidade final.

Irregularidade: incumprimento das regras ou obrigações contratuais da UE ou nacionais aplicáveis.

Nível de erro estimado: estimativa estatística do nível de erro que afeta uma população, com base em testes a uma amostra representativa de operações.

Normas de auditoria internacionalmente aceites: conjunto de normas profissionais que definem as responsabilidades dos auditores, emitidas por vários organismos de normalização.

Pacote de garantia: documentos a enviar pelas autoridades dos Estados‑Membros até 15 de fevereiro (ou 1 de março, em casos excecionais acordados pela Comissão) de cada ano, incluindo: as contas elaboradas pela autoridade de certificação; a declaração de gestão e a síntese anual dos relatórios finais de auditoria e dos controlos realizados, elaboradas pela autoridade de gestão; o parecer anual de auditoria e o relatório de controlo emitidos pela autoridade de auditoria.

Política de coesão: política da UE cujo objetivo é reduzir as disparidades económicas e sociais entre as regiões e os Estados‑Membros promovendo a criação de emprego, a competitividade empresarial, o crescimento económico, o desenvolvimento sustentável e a cooperação transfronteiriça e inter‑regional.

Procedimento contraditório: procedimento em que a Comissão debate os resultados dos seus controlos com o organismo ou serviço verificado para garantir que esses resultados têm fundamento.

Programa Operacional (PO): apresenta as prioridades e os objetivos específicos de um Estado‑Membro e descreve de que forma o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional público e privado) será utilizado para financiar operações durante um determinado período (normalmente de sete anos). Pode ser financiado pelo FEDER, pelo FC e/ou pelo FSE.

Quitação: decisão anual tomada pelo Parlamento Europeu que dá à Comissão a aprovação final pela forma como executou o orçamento.

Regulamento Disposições Comuns (RDC): regulamento que estabelece as regras aplicáveis aos cinco Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Regularidade: grau de conformidade de uma operação ou atividade em relação às regras e regulamentos aplicáveis e a quaisquer obrigações contratuais.

Relatório Anual de Atividades (RAA): relatório elaborado por cada Direção‑Geral da Comissão e cada instituição e organismo da UE, que descreve o seu desempenho em relação aos objetivos e de que forma aplicaram os seus recursos humanos e financeiros.

Relatório anual de controlo: documento elaborado pela autoridade de auditoria de um Estado‑Membro e apresentado à Comissão no âmbito do pacote de garantia anual desse país.

Relatório Anual sobre a Gestão e a Execução (RAGE): relatório elaborado anualmente pela Comissão sobre a gestão do orçamento da UE e os resultados obtidos, que sintetiza as informações constantes dos Relatórios Anuais de Atividades das suas Direções‑Gerais e agências de execução.

Reserva: insuficiência assinalada por um Diretor‑Geral na declaração de fiabilidade apresentada no Relatório Anual de Atividades.

Risco no momento do pagamento: o risco global estimado «no momento do pagamento» é a melhor estimativa conservadora, formulada pela Comissão, do montante de despesas autorizadas durante o ano que não respeita as disposições regulamentares e contratuais aplicáveis no momento em que o pagamento é realizado, em termos de valor.

Taxa de erro representativa: estimativa estatística do erro que afeta uma população, com base em testes a uma amostra representativa de operações constituída a partir dessa população.

Taxa de erro residual total (TERT): proporção de uma população que não é considerada normal após ter em conta o efeito de todos os procedimentos de controlo, recuperações e correções.

Taxa de erro total (TET): corresponde à soma dos erros aleatórios previstos (incluindo os erros detetados nos estratos exaustivos), dos erros sistémicos delimitados e dos erros anómalos não corrigidos.

Respostas da Comissão

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60065

Cronologia

https://www.eca.europa.eu/pt/Pages/DocItem.aspx?did=60065

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do TCE apresentam os resultados das suas auditorias às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos ao desempenho ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, a evolução futura e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria V — Financiamento e administração da UE, presidida pelo Membro do TCE Tony Murphy. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Tony Murphy, com a colaboração de Wolfgang Stolz, chefe de gabinete, e Brian Murphy, assessor de gabinete; Juan Ignacio González Bastero, responsável principal; Susanna Rafalzik, responsável de tarefa; Anna Despotopoulou, responsável de tarefa adjunta; Johan Adriaan Lok, Jiří Beneš, Marcel Bode, Péter Borsos, Maria Pia Brizzi, Kevin Deceuninck, Przemysław Dowgiało, Sandra Dreimane, Andrea Ferraris, Laure Gatter, Jorge Guevara López, Martina Jurjević, Agnieszka Kondzielska, Nikolaos Kylonis, Borja Martín Simón, Dana Christina Mohamed, Rene Reiterer, Orsolya Szarka, Peggy Vercauteren e Dilyanka Zhelezarova, auditores. James Verity prestou assistência linguística.

 

Atrás, da esquerda para a direita: Brian Murphy, Wolfgang Stolz, Johan Adriaan Lok, Juan Ignacio González Bastero e Nikolaos Kylonis

À frente, da esquerda para a direita: Niamh Mahon, Susanna Rafalzik, Tony Murphy, Anna Despotopoulou e Péter Borsos

Notas

^[1] Relatório Anual relativo a 2020, ponto 1.21.

^[2] Relatório Anual relativo a 2020, ponto 5.17.

^[3] O artigo 130.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 limita o reembolso dos pagamentos intermédios a 90 %.

^[4] Relatório Anual relativo a 2020, ponto 5.40.

^[5] Parecer n.º 6/2018 sobre a proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns, ponto 122.

^[6] Relatório Anual relativo a 2017, pontos 6.67 a 6.72.

^[7] Relatório Anual relativo a 2018, pontos 6.73 a 6.75.

^[8] Relatório Anual relativo a 2019, ponto 5.39.

^[9] Regulamento (UE) n.º 1303/2013, artigo 75.º, n.º 2‑A, alínea a).

^[10] Regulamento (UE) n.º 1303/2013, artigo 85.º.

^[11] Os erros sistémicos são detetados na amostra auditada, têm impacto na população não auditada e ocorrem em circunstâncias bem definidas e semelhantes (orientação EGESIF_15‑0002‑04, p. 39).

^[12] Regulamento (UE) n.º 1303/2013, artigo 145.º.

^[13] Regulamento (UE) n.º 1303/2013, artigo 145.º, n.º 7.

^[14] Relatório Anual relativo a 2019, ponto 5.56.

^[15] Relatório Anual relativo a 2018, ponto 6.63.

^[16] Relatório Anual relativo a 2018, pontos 6.68 a 6.71 e recomendação 6.3.

^[17] Como estabelecido no anexo IV dos RAA de 2019.

^[18] Esta parte do RAGE constitui o relatório da Comissão exigido pelo artigo 318.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

^[19] Artigo 247.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento Financeiro: «O relatório anual de gestão e desempenho, que apresenta um resumo claro e conciso das realizações em matéria de controlo interno e de gestão financeira a que se referem os relatórios anuais de atividades de cada gestor orçamental delegado. Esse resumo inclui informações sobre as principais disposições em matéria de governação em vigor na Comissão, e:

i) uma estimativa do nível de erro nas despesas da União, com base numa metodologia coerente, e uma estimativa das correções futuras,

ii) informações sobre as ações preventivas e corretivas respeitantes ao orçamento da União, que devem apresentar o impacto financeiro das medidas tomadas para proteger o orçamento de despesas contrárias ao direito,

iii) informações sobre a execução da estratégia antifraude da Comissão».

^[20] Relatório Anual relativo a 2020, ponto 1.36.

^[21] Relatório Anual relativo a 2018, recomendação 6.3 — Modalidades de encerramento do período de 2014‑2020

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