Valgobservationsmissioner - der er gjort en indsats for at følge op på anbefalingerne, men der er behov for bedre overvågning

Resumé

I

Valgobservation er et vigtigt værktøj til at fremme demokrati, menneskerettigheder og retssikkerhed. Valg, der forvaltes ordentligt, kan bidrage til en fredelig overdragelse af politisk magt. Med dette mål for øje følger Den Europæiske Union (EU) valg overalt i verden.

II

EU-valgobservationsmissioner (EUEOM'er) udsender en offentlig foreløbig erklæring kort efter valgdagen, fulgt to måneder senere af en omfattende endelig rapport med anbefalinger til, hvordan rammerne for fremtidige valg kan forbedres. Anbefalingerne fremlægges for værtslandets myndigheder, der ikke formelt er forpligtet til at implementere dem. Alligevel er det vigtigt at følge op på disse anbefalinger for at maksimere virkningen af valgobservation. Hvis værtslandet ikke behandler mangler ved valgene, er der en risiko for, at svaghederne vil fortsætte og endog tiltage forud for fremtidige valg.

III

Hovedformålet med revisionen var at vurdere, om Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) og Europa-Kommissionen havde ydet støtte til værtslandenes implementering af anbefalingerne. Med henblik herpå dækkede revisionen EUEOM-opfølgning i fire lande: Ghana, Jordan, Nigeria og Sri Lanka med fokus på valg observeret efter 2010.

IV

Vi undersøgte, om anbefalingerne var blevet udarbejdet og præsenteret på en sådan måde, at det lettede implementeringen af dem. I den forbindelse vurderede vi også, om interessenterne i værtslandene var blevet hørt om anbefalingerne med henblik på at fremme lokalt ejerskab og dermed øge sandsynligheden for implementering. Derefter undersøgte vi, om EU-Udenrigstjenesten og Europa-Kommissionen havde anvendt de værktøjer, de havde til deres rådighed, til at støtte implementeringen af EUEOM-anbefalingerne. Som de vigtigste værktøjer identificeredes valgopfølgningsmissioner (EFM'er), politisk dialog og valgbistand. Endelig vurderede vi indsatsen for at overvåge de konkrete resultater.

V

Vi konstaterede, at EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen havde gjort en rimelig indsats for at støtte implementeringen af EUEOM-anbefalingerne og havde anvendt de værktøjer, de havde til deres rådighed, til dette formål. Fremlæggelsen af EUEOM-anbefalingerne er blevet bedre i de seneste år, men der er behov for mere samarbejde på stedet. EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen engagerede sig i politisk dialog og ydede valgbistand til støtte for implementeringen af anbefalingerne, men EFM'er udsendes ikke så ofte, som de kunne. Endelig er der hverken en central oversigt over anbefalingerne eller en systematisk vurdering af status for implementeringen af dem.

VI

På grundlag af revisionen anbefaler vi blandt andet, at EU-Udenrigstjenesten:

• gennem en systematisk kvalitetskontrol af formatet, før den endelige rapport offentliggøres, sikrer, at EUEOM'erne følger retningslinjerne og skabelonen for udarbejdelsen
• systematisk sikrer, at det centrale team hører interessenterne i værtslandet om anbefalingerne, før rapporten færdiggøres
• sikrer, at rundbordsdiskussionen med interessenter placeres, mindst fire arbejdsdage efter at rapporten er frigivet, så deltagerne får tilstrækkelig tid til at gøre sig bekendt med rapporten og anbefalingerne i den forud for mødet.
• når det er muligt, udsender EFM'er til lande, der har været vært for en EUEOM, på et passende tidspunkt mellem valg, hvis den politiske og sikkerhedsmæssige situation i værtslandet tillader det.
• opretter et centralt depot for EUEOM-anbefalinger
• regelmæssig følger fremskridtene med implementeringen af EUEOM-anbefalingerne

Indledning

Om EU-valgobservationsmissioner

01

Valgobservation er et vigtigt værktøj til at fremme demokrati, menneskerettigheder og retssikkerhed. Valg, der forvaltes ordentligt, kan bidrage til en fredelig overdragelse af politisk magt. Med dette mål for øje følger Den Europæiske Union (EU) valg overalt i verden. Siden EU-valgobservationsmetoden blev fastlagt i 2000, har EU sendt 138 valgobservationsmissioner (EUEOM'er)¹ til 66 lande i Afrika, Mellemøsten, Asien og Amerika.

02

I De Forenede Nationers erklæring om principper beskrives valgobservation som: systematisk, omfattende og omhyggelig indsamling af oplysninger, upartisk og professionel analyse af sådanne oplysninger og dragning af konklusioner om valghandlingers karakter baseret på de højeste standarder for oplysningers nøjagtighed og analysers upartiskhed².

03

I håndbogen vedrørende EU-valgobservation (herefter "håndbogen") beskrives rationalet bag EUEOM'er som følger: Valg giver mulighed for, at folkets vilje kommer frit til udtryk i valg af regering, og at grupper kan gøre deres indflydelse gældende i politik i konkurrence med andre uden at ty til vold, og bidrager til fredelig magtoverdragelse. I den forbindelse kan EU-valgobservation komplementere og supplere andre EU-krisestyringsinitiativer og fredsskabende initiativer i partnerlande³.

04

Uden at gribe ind i tilrettelæggelsen af valget, indsamler EU-valgobservatørerne oplysninger om valgprocessen, analyserer dem og giver en uafhængig vurdering.

05

Efter anmodning fra et værtsland udsendes der kun EUEOM'er, når EU mener, at en observationsmission vil være nyttig og kan bidrage til at styrke den demokratiske proces. Før EU accepterer den enkelte anmodning, gennemfører det - normalt fire-seks måneder før valgdagen - en sonderende mission (ExM) for at fastslå, om en komplet EUEOM vil være nyttig, tilrådelig og mulig. ExM'erne, der typisk varer to uger, vurderer også, i hvilket omfang eventuelle tidligere EUEOM-anbefalinger er blevet implementeret, hvis der er tale om gentagelses-EUEOM'er.

06

Hvis det er relevant, kan EU beslutte at følge en valghandling nøje, selv om ikke alle betingelserne for at udsende en EUEOM (f.eks. betingelserne vedrørende sikkerhed) er opfyldt. Men selv om betingelserne er opfyldt, kan det godt være, at EU-Udenrigstjenesten i andre tilfælde ikke ser et behov for en komplet EUEOM⁴. Der kan udsendes andre typer af missioner. Hvis der er tale om sikkerhedsspørgsmål, vil der blive overvejet et valgvurderingsteam (EAT). EU kan også udsende en mindre mission, f.eks. en valgekspertmission (EEM). EEM'er gennemføres af hold på to-fire eksperter, som foretager samme vurdering af valghandlingen som EUEOM'er, men de foretager ikke en observation på tværs af valgsteder på valgdagen. EEM-resultaterne offentliggøres ikke, selv om nogle EEM'er fremsætter anbefalinger over for myndighederne i værtslandet. Heller ikke EAT'er foretager systematisk observation på tværs af valgsteder på valgdagen, men de minder om EUEOM'er, i og med at de består af et samlet centralt team og muligvis en chefobservatør med basis i hovedstaden.

07

Den Europæiske Union kan også indsætte valgopfølgningsmissioner (EFM'er) på et tidspunkt mellem valg som led i de samlede opfølgningsaktiviteter. EFM'ens vigtigste opgave er at vurdere implementeringen af de anbefalinger, der er fremsat i forbindelse med en tidligere EUEOM. EFM'er er små missioner, der gennemføres af en missionschef (normalt en chefobservatør), en valgekspert/politisk ekspert, en juridisk ekspert og, hvor det er relevant, en pressesekretær. De ledsages også af repræsentanter for EU-Udenrigstjenestens valgafdeling vedrørende demokrati- og valgobservation og, når det er muligt, Europa-Kommissionen. Sidstnævnte bør fokusere på bistand fra EU og dets medlemsstater og søge mulige foranstaltninger, der kan finansieres under fremtidig programmering. Disse omfatter kortsigtede foranstaltninger op til forestående valg som følge af EUEOM'ernes anbefalinger. EFM'er kan også fremsætte supplerende anbefalinger, der bygger på de fremskridt, der er gjort, og flytter fokus til de mest presserende spørgsmål forud for nye valg.

EU-institutionernes rolle og EUEOM'ernes uafhængighed

08

Den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og næstformand for Kommissionen (HR/NF) har det politiske ansvar for at fastlægge prioriteringen af lande med henblik på årets EU's valgobservationsmissioner (efter høring af medlemsstaterne og Europa-Parlamentet), træffer den endelige afgørelse om udsendelse og fører tilsyn med EUEOM'ernes samlede funktion.

09

EUEOM'er ledes normalt et medlem af Europa-Parlamentet (MEP), der er udpeget af HR/NF og handler som chefobservatør for EUEOM'en. EU-Udenrigstjenesten yder støtte til politiske spørgsmål og valgspørgsmål, mens Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter (FPI) tager sig af de operationelle, sikkerhedsmæssige og økonomiske aspekter.

10

Ifølge håndbogen⁵ er EU-valgobservatører forpligtet til at være strengt neutrale og til ikke at udvise partiskhed til fordel for nogen af parterne i en valgproces. Det anføres også, at EUEOM'er er politisk uafhængige af alle EU-finansierede projekter for faglig bistand, der gennemføres i det land, hvor observationen finder sted⁶. Valgobservatørernes uafhængighed er også nedfældet i en FN-erklæring⁷.

11

EUEOM'er er atypiske derved, at de er uafhængige i deres forhold til EU. Observationsmissioner fra andre grupper, såsom OSCE's Kontor for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder (ODIHR), Commonwealth, The Carter Center og Den Afrikanske Union, fremsætter bemærkninger om valgprocessen på vegne af deres hovedorganisation. Men EUEOM'er udtaler sig ikke på vegne af EU. I håndbogen hedder det, at EUEOM'er politisk uafhængige hvad angår konstateringer og konklusioner. Selv om der vil være et tæt samarbejde med EU-institutionerne, arbejder EUEOM'erne under et særskilt mandat, der adskiller sig fra det, som EU-Udenrigstjenesten, Europa-Kommissionen og EU-delegationen i landet har⁸.

Retlige og administrative rammer for EUEOM'er

12

EU's valgobservation er styret af principperne om demokrati, retsstaten, menneskerettighederne, ligestilling mellem kvinder og mænd og grundlæggende frihedsrettigheder som defineret i traktaterne⁹. Den er også styret af Cotonouaftalen¹⁰.

13

EUEOM'er er reguleret nærmere ved forordningen om oprettelse af et finansieringsinstrument for demokrati og menneskerettigheder på verdensplan (EIDHR-forordningen)¹¹, der fastsætter mål for EUEOM'er, hvoraf det fremgår, at "de er bedst egnede både til at foretage en informeret vurdering af valgprocesser og til at udarbejde anbefalinger til yderligere forbedring heraf som led i EU-samarbejde og politiske dialog med tredjelande."

14

Efter vedtagelsen af EIDHR-forordningen i 2014 blev der i Kommissionens afgørelse om gennemførelsesbestemmelser for EUEOM'er¹² og bilaget hertil givet yderligere oplysninger, navnlig vedrørende EUEOM-ansattes rolle og deres vederlag.

15

Mange aspekter i forbindelse med EUEOM'er har ændret sig i mellemtiden, f.eks. den institutionelle struktur efter Lissabontraktaten, men Kommissionens meddelelse fra 2000¹³ er stadig det væsentligste vejledende dokument vedrørende EUEOM-mål og -metodologi. I denne meddelelse fastlægges den overordnede politiske ramme for EUEOM'er.

16

De mest detaljerede metodologiske rammer for EUEOM'er er håndbogen. Efter sin vedtagelse blev håndbogen første gang offentliggjort i 2002, og den er blevet revideret to gange, i 2008 og 2016.

17

Siden sin vedtagelse er Kommissionens meddelelse blevet suppleret med andre formelle dokumenter, der fastsætter mål for valgobservation. De vigtigste tilføjelser var Rådets konklusioner fra 2009 om demokratistøtte i EU's eksterne forbindelser og EU's strategiske ramme for menneskerettigheder og demokrati fra 2012 (ajourført med henblik på perioden 2015-19). I disse dokumenter blev der lagt større vægt på opfølgning på EUEOM'er og på samarbejdet med EU-medlemsstaterne i forbindelse hermed.

EUEOM-finansiering

18

EUEOM'er gennemføres af FPI under direkte forvaltning. Omkostningerne ved en EUEOM varierer betydeligt afhængigt af de konkrete omstændigheder i forbindelse med den enkelte mission. Ud fra de seneste tal, der foreligger, er den gennemsnitlige udgift 3,5 millioner euro. Budgettildelingen til valgovervågning i 2015-2017 beløb sig til ca. 44 millioner euro i gennemsnit pr. år. Det rækker til ca. 10-12 EUEOM'er, 8 EEM'er og 4 EFM'er på et år. EEM'er og ExM'er gennemføres under en rammekontrakt og koster hver maksimalt 300 000 euro. Omkostningerne ved en EFM overstiger normalt ikke 100 000 euro¹⁴.

Forholdet til OSCE

19

Alle EU-medlemsstaterne er også deltagerstater i Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE). ODIHR udfører valgobservation i OSCE-deltagerstater. EU og ODIHR bruger en sammenlignelig metodologi. Derfor observerer EU normalt ikke valg i OSCE-regionen. Denne gentlemanaftale mellem EU og OSCE går tilbage til starten af 2000'erne og er ikke baseret på en skriftlig aftale.

EUEOM'ernes struktur og valgobservationscyklussen

20

Et valg er ikke en endagsbegivenhed, men en proces, der omfatter forskellige stadier. Valgperioden kan anses for at begynde, når valgkampen starter, og dét varierer fra land til land. Valgperioden ender med afslutningen af klageproceduren efter valget. EUEOM'erne dækker alle faserne i valgcyklussen: fasen forud for valget, selve valgdagen og fasen efter valget. Ud over valgobservation yder Europa-Kommissionen også valgbistand, dvs. generel teknisk eller materiel støtte til valgprocessen.

21

Når en anmodning er blevet accepteret, undertegner værtslandet et aftalememorandum med Den Europæiske Union om fastsættelse af de grundlæggende detaljer vedrørende missionen. Det omfatter de sikkerhedsmæssige og logistiske aspekter ved EUEOM'en, men ikke opfølgningsmissionen eller anbefalinger med henblik på en fremtidig valgreform.

22

EU-observatører kan være lang- eller korttidsobservatører. Langtidsobservatører er baseret i regioner overalt i værtslandet og er til stede, fra valgkampen starter, til de endelige resultater meddeles, og klageproceduren afsluttes¹⁵. Korttidsobservatører dækker et bredt geografisk område i et par dage før og efter valgdagen. Desuden er der et centralt team, sædvanligvis bestående af otte-ti eksperter, med basis i hovedstaden¹⁶.

23

Eksperterne i det centrale team er specialister i forskellige aspekter ved valgmiljøet og kan f.eks. omfatte en juridisk analytiker, en medieanalytiker og en pressesekretær (jf. figur 1). Det centrale team bidrager, under forvaltning af vicechefobservatøren, til alle missionsrapporter, herunder den endelige EUEOM-rapport.

24

En tjenesteydelsesleverandør, som Kommissionen har indgået kontrakt med, yder EUEOM'erne logistisk, sikkerhedsmæssig og administrativ støtte¹⁷.

25

På en pressekonference ledet af chefobservatøren udsender en EUEOM kort efter valgdagen (normalt inden for to dage) en offentlig foreløbig erklæring. Inden for to måneder efter afslutningen af valgprocessen udsendes en omfattende endelig rapport, der indeholder anbefalinger rettet til myndighederne i værtslandet til, hvordan de kan forbedre rammerne for fremtidige valg¹⁸ (jf. figur 2).

Valgobservationsanbefalinger og opfølgning

26

I henhold til FN's erklæring om principper bør international valgobservation, når det er muligt, fremsætte anbefalinger til forbedring af valgprocessen og de relaterede processers integritet og effektivitet, uden at blande sig i og dermed hæmme sådanne processer¹⁹.

27

I deres endelige rapporter dækker EUEOM'erne følgende fjorten vurderingsområder²⁰: i) politisk sammenhæng, ii) juridisk ramme (herunder valgsystemet), iii) valgadministration, iv) vælgerregistrering, v) parti- og kandidatregistrering, vi) valgkamp, vii) valgrelateret vold, viii) medier, ix) online valgrelateret indhold, x) klager og appeller, xi) menneskerettigheder (herunder valgdeltagelse for kvinder, minoriteter og personer med handicap), xii) civilsamfundets rolle, xiii) valgdagen, xiv) resultater og miljøet efter valget. I en undersøgelse udført af Europa-Parlamentet i 2012 skønnedes det, at der i ca. 90 % af EUEOM-anbefalingerne foreslås ændringer i den juridiske ramme i værtslandet eller valgreform²¹.

28

De lande, hvortil der udsendes en EUEOM, har ikke påtaget sig en formel forpligtelse til at implementere valgrelaterede anbefalinger ud over, hvad de allerede har forpligtet sig til som underskrivere af internationale konventioner såsom verdenserklæringen om menneskerettigheder og den internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder. Dermed arbejder EUEOM'er i et anderledes miljø end f.eks. OSCE, hvis deltagerstater har underskrevet et dokument, der formelt forpligter dem til at implementere anbefalinger²².

29

Implementering af EUEOM-anbefalinger kan støttes på mange forskellige måder. De vigtigste værktøjer, EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen råder over, er:

• politisk dialog med værtslandet
• Valgopfølgningsmissioner (EFM'er)
• EU-valgbistand.

Revisionens omfang og revisionsmetode

30

Denne revision havde EUEOM'er som emne med særligt fokus på opfølgningen på missionernes anbefalinger. Det overordnede revisionsspørgsmål var: Gør EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen en rimelig indsats for at støtte implementeringen af EU-valgobservationsmissionernes anbefalinger?

31

Effektiv opfølgning er ikke blot afgørende for at fremme valgreform i værtslandene, men den er også nøglen til maksimering af effekten af den investering, der allerede er foretaget i observationsmissionerne. Som forklaret i punkt 18 er den gennemsnitlige tildeling til EUEOM'er 44 millioner euro årlig. Det svarer til en fjerdedel af de samlede disponible midler under EIDHR. I håndbogen fremhæves betydningen af opfølgning ved, at det anføres, at opfølgning af EUEOM'ernes anbefalinger er en nøgleprioritet for EU's institutioner²³. Desuden vil valgobservation ifølge OSCE²⁴ kun være til gavn i den udstrækning, disse anbefalinger overvejes alvorligt og behandles effektivt. Bliver de ikke det, er der en reel risiko for, at mangler og svagheder ved valget fortsætter og sandsynligvis forøges.

32

Revisionsretten har ikke siden 1996 udført en forvaltningsrevision på området valgstøtte²⁵. Hertil kommer, at offentliggørelsen af denne særberetning er planlagt til at indgå i drøftelserne forud for midtvejsevalueringen af EIDHR-forordningen, som Kommissionen gennemfører frem til den 31. marts 2018.

33

Revisionen, der blev gennemført mellem januar og maj 2017, omfattede fire værtslande som eksempler, der skulle illustrere effektiviteten af EUEOM-opfølgningen: Ghana, Jordan, Nigeria og Sri Lanka med fokus på valg observeret efter 2010. I Ghana og Jordan blev der udført kontrol på stedet. Vi brugte to hovedkriterier for udvælgelsen af lande til revisionen. For det første skulle landene have været vært for mindst to tidligere EUEOM'er, den seneste i 2015 eller 2016. For det andet sigtede vi mod en geografisk spredning.

34

To EUEOM'er havde fundet sted i Jordan og Nigeria i de seneste år. I Ghana var det tidligere valg i 2012 kun blevet dækket af en EEM, men alligevel var der fremsat anbefalinger til valgreform. EEM-anbefalinger offentliggøres normalt ikke. Men i Ghanas tilfælde var anbefalingerne blevet meddelt valgkommissionen, EU-institutionerne og EU-medlemsstaterne, og de kunne tjene som grundlag for EU-valgbistand. Sri Lanka blev valgt specifikt, fordi der var berammet en EFM til foråret 2017, og vi planlagde at ledsage EFM'en. EU-Udenrigstjenesten besluttede at udsætte EFM'en på baggrund af situationen i landet, men ikke desto mindre blev Sri Lanka omfattet af revisionen gennem en skrivebordsgennemgang.

35

I betragtning af at næsten halvdelen af EUEOM'erne finder sted i Afrika²⁶, valgte vi at dække to afrikanske lande samt et asiatisk land og et land i det europæiske naboskab. Et kort over EUEOM'erne vises i bilag I.

36

Vi vurderede først udformningen af anbefalingerne, herunder, i hvor høj grad man havde hørt interessenterne i værtslandet for at sikre lokalt ejerskab. Vi vurderede også, om ExM'erne havde taget hensyn til tidligere anbefalinger under forberedelsen af den næste EUEOM.

37

Derefter vurderede vi anvendelsen af de vigtigste værktøjer, EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har til deres rådighed til støtte for implementeringen af EUEOM-anbefalingerne. Af opfølgningsværktøjer vurderede revisorerne kun dem, der er beskrevet i punkt 29. Vi tog i betragtning, at der findes andre værktøjer til at fremme implementeringen af anbefalingerne, f.eks. det særlige incitament under det generelle toldpræferencesystem, GSP+²⁷, aktioner i internationale fora, Europa-Parlamentets politiske dialog og budgetstøtte. Disse værktøjer er imidlertid ikke omfattet af denne revision.

38

Endelig vurderede vi EU-Udenrigstjenestens og Kommissionens overvågning af implementeringen af anbefalingerne, udvekslingen af bedste praksis og erfaringer.

39

Det endelige ansvar for implementeringen af anbefalingerne ligger hos værtslandenes regeringer. Ét af formålene med de endelige EUEOM-rapporter er at sikre, at EUEOM-anbefalingerne bliver implementeret, men det er vigtigt at notere, at formålet med revisionen ikke var at vurdere, hvor langt værtslandene var nået med valgreformerne. Desuden er årsagssammenhængen mellem EU's bestræbelser på at støtte implementeringen og de faktiske resultater ikke så stærk, at vi kan drage konklusioner i den henseende.

Bemærkninger

DEL I - Anbefalingerne er blevet bedre i de seneste år, men der er behov for mere samarbejde på stedet

40

Med henblik på denne sektion undersøgte vi udarbejdelsen af EUEOM-anbefalingerne i to perspektiver: fremsættelsen af dem i de endelige rapporter og det centrale teams høringer af interessenter i værtslandet. En standardiseret fremsættelse vil gøre det nemmere at sammenligne over tid. Høring om udkast til anbefalinger er centralt, både for at sikre nøjagtighed og for at fremme lokalt ejerskab for i sidste ende at øge sandsynligheden for, at værtslandene implementerer anbefalingerne.

Anbefalingerne er mere sammenlignelige, og fremsættelsen af dem mere standardiseret, men retningslinjerne bliver ikke altid fulgt

41

Med henblik på denne sektion vurderede vi de endelige rapporter fra følgende valg:

• Ghana: 2016
• Jordan: 2013 og 2016
• Nigeria: 2011 og 2015
• Sri Lanka: 2015.

I bilag II gives en vurdering af anbefalingerne.

42

Gennem det EU-finansierede valgobservations- og demokratistøtteprojekt (VODS-projektet) yder EU-Udenrigstjenesten EUEOM'ens uafhængige centrale team metodologisk støtte til udarbejdelsen af den endelige EUEOM-rapport. EU-Udenrigstjenesten er også ansvarlig for at foretage kvalitetskontrol af de endelige rapporter ved at vurdere rapportudkastets form og klarheden af de foreslåede anbefalinger²⁸. EU-Udenrigstjenesten og EU-delegationerne udtaler sig om, hvorvidt anbefalingerne er konstruktive i den landespecifikke sammenhæng, og kan rådgive om prioriteringen af dem.

43

I 2012 indførte EU-Udenrigstjenesten (gennem VODS-projektet) retningslinjer for udarbejdelsen, som omfattede en skabelon til anbefalinger. Retningslinjerne blev revideret i juli 2016. I alle de rapporter offentliggjort efter 2010, som vi vurderede, var fremsættelsen af anbefalingerne baseret på skabelonen.

44

Samlet set konstaterede vi, at EUEOM-rapporter, der var udarbejdet efter offentliggørelsen af retningslinjerne, indeholdt færre og bedre fremsatte anbefalinger.

45

Det kan af mange grunde virke mod hensigten at fremsætte for mange anbefalinger. F.eks. kan myndighederne i værtslandet blive overvældet, og EU-delegationernes arbejde med at støtte implementeringen kan blive mere kompliceret. Der er derfor en risiko for, at man måske ikke er tilstrækkelig opmærksom på de vigtigste anbefalinger i de opfølgende drøftelser. Retningslinjerne foreslår, at der højst fremsættes 30 anbefalinger. De rapporter, der var udarbejdet efter retningslinjerne, indeholdt mellem 20 og 33 anbefalinger. Det er en forbedring i forhold til tidligere år, hvor f.eks. Nigeria 2011-rapporten indeholder hele 50 anbefalinger.

46

Håndbogen giver et omfattende overblik over EUEOM'erne, der dækker alle de væsentligste aspekter, observatørerne har taget op på stedet. Ifølge håndbogen bør meget teknisk sprog og særsprog undgås i den endelige rapport, for at sikre, at rapporten er tilgængelig for alle interessenter²⁹. Det er undertiden uundgåeligt at bruge teknisk sprog for at undgå misforståelser, men vi konstaterede en overdreven brug af lange ord, lange sætninger, passivformer, ekstremt teknisk sprog og akronymer. Ikke desto mindre sagde de fleste af de interessenter, vi interviewede i værtslandene, at de forstod anbefalingerne, hvilket indikerer, at en læser, der er ekspert, forstår dem, men ikke nødvendigvis den brede offentlighed. Valgreform kan dække mange forskellige områder og inddrage interessenter på forskellige områder. Anbefalinger, som alle kan forstå, kan således fremme inddragelsen af en bred vifte af aktører i indsatsen for at forbedre valgsystemet.

47

De interviewede interessenter mente, at anbefalingerne samlet set var konstruktive og tilstrækkelig detaljerede uden at være for foreskrivende, sådan som retningslinjerne for udarbejdelsen kræver.

48

Retningslinjerne indeholder en skabelon til anbefalinger, men den bliver ikke altid fulgt. Det siges f.eks. ikke altid eksplicit eller gøres ikke tilstrækkeligt klart, hvilket organ anbefalingen omhandler. Eksempelvis er 22 anbefalinger i Jordan 2016-rapporten rettet til lovgiver generelt, så det er ret uklart, hvilken institution der bør forelægge et lovgivningsforslag. En analyse af 2016-anbefalingerne, der er udført af et EU-finansieret valgbistandsprojekt, der gennemføres af UNDP, viser, at de fleste af disse anbefalinger burde være rettet til regeringen.

49

Ghana 2016-EUEOM-rapporten fremsatte otte anbefalinger til mere end én adressat³⁰: til valgkommissionen/parlamentet, retsudvalget/parlamentet eller kommunikationsministeren, parlamentet. Disse adressater er i fællesskab ansvarlige for ændring af lovgivningen, men det er uklart, hvilken institution der har det primære ansvar for implementeringen af anbefalingerne. EUEOM'en kan gøre det nemmere at implementere anbefalingerne ved gennem høring af myndighederne i værtslandet at få fastslået, hvilken institution der har det primære ansvar.

50

Generelt var anbefalingerne - som fastsat i håndbogen - baseret på konkrete eksempler, der blev givet i selve rapporten for at illustrere de forhold, der udløste anbefalingen³¹. Der var imidlertid ingen krydshenvisninger mellem anbefalingerne og rapportens hovedtekst, selv om disse er foreskrevet i skabelonen. Det gjorde det svært at finde frem til de tilsvarende afsnit i beretningens hovedtekst.

51

Der er sket forbedringer i de seneste år, men et andet element, der undertiden manglede, var en henvisning til forpligtelser i henhold til internationale konventioner. I retningslinjerne kræves denne henvisning kun, når der gælder sådanne forpligtelser for anbefalingerne, men vi konstaterede anbefalinger, der manglede den, selv om de klart var forankrede i international ret³².

52

I Jordan 2016-rapporten angives det ikke i nogen af anbefalingerne, hvilken national lovgivning anbefalingen berører, selv om det i retningslinjerne foreslås, at EUEOM'erne vurderer dette aspekt³³.

53

Alle rapporter indeholder en række prioriterede anbefalinger. Prioritering er ikke en enkel sag, men det er værd at bemærke, at begrundelsen for valget af prioriterede anbefalinger ikke var dokumenteret. Hertil kommer, at retningslinjerne for udarbejdelsen ikke indeholder krav om en sådan dokumentation. Jordan 2016-rapporten er den eneste, der i nogen grad beskrev begrundelsen for prioriteringen, og hvor anbefalingerne var opdelt i tre kategorier: prioriterede, kortsigtede og langsigtede anbefalinger.

54

Andelen af prioriterede anbefalinger i de seneste EUEOM-rapporter for de lande, revisionen omfattede, varierede fra 23 % til 45 % af det samlede antal anbefalinger.

55

Kun i to af de seks³⁴ endelige EUEOM-rapporter, nemlig Jordan 2016 og Nigeria 2011, var anbefalingerne opdelt i lang- og kortsigtede anbefalinger. I de øvrige rapporter blev der ikke henvist til en tidshorisont for implementeringen af anbefalingerne. Selv om det ikke kræves i retningslinjerne, kunne en sådan tidshorisont lette prioriteringen af værtslandenes aktioner og dermed fremskynde implementeringen af anbefalingerne.

EUEOM'erne mødte i vidt omfang interessenterne før valgdagen, men rådførte sig ikke med dem om anbefalingerne

56

For så vidt angår høring af interessenterne fokuserede vi på de seneste EUEOM'er i de lande, revisionen omfattede, for at sikre, at de oplysninger, vi fik, var så korrekte og fuldstændige som muligt.

57

Vi fandt bevis for, at EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter i Bruxelles og for det meste også EU-delegationerne i alle fire lande var blevet hørt om anbefalingerne til de seneste EUEOM-rapporter i alle faser af udarbejdelsen af den endelige EUEOM-rapport. Det var dokumenteret i e-mails og kortere bemærkninger i dokumenter.

Høring før valgdagen

58

Før valgdagen blev der afholdt møder for at drøfte valgrelaterede spørgsmål med en lang række interessenter i modtagerlandene. Møderne er omtalt i foreløbige og interne rapporter. Men ingen af rapporterne oplyser om udfaldet af disse interessenthøringer, selv om der i retningslinjerne for udarbejdelsen er et krav om, at meningsforskelle skal dokumenteres. Flere af eksperterne i det centrale team forklarede i et interview, at oplysningerne var dokumenteret i noter, men at disse noter var forblevet i deres besiddelse og ikke var lagret centralt.

Høring under udarbejdelsen af EUEOM's endelige rapport

59

Retningslinjerne anfører udtrykkeligt, at drøftelse af EUEOM-anbefalingerne med interessenterne giver mulighed for at korrigere alle missionens misforståelser og gør det nemmere at identificere prioriteterne. Det er vigtigt at spørge flere forskellige samtalepartnere om hver enkelt anbefaling³⁵. EU-Udenrigstjenesten har nærmere forklaret, at EUEOM'en under udarbejdelsen af rapporten bør høre de lokale interessenter om anbefalingerne, samtidig med at den drøfter dem med EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter.

60

Selv om mange spørgsmål blev drøftet med lokale interessenter, og eksperterne i de centrale team måske allerede havde overvejet anbefalingerne fra starten, kunne vi ikke finde bevis for, at de i nogen af de lande, revisionen omfattede, var blevet hørt om anbefalingerne. Det blev bekræftet under vores møder med lokale interessenter, der alle sagde, at de ikke var blevet hørt om anbefalingerne. Flere eksperter i det centrale team sagde i et interview, at de troede, at høring af interessenterne om anbefalingerne kunne betragtes som værende i strid med uafhængighedsprincippet. Vi mener imidlertid ikke, at høring om ordlyden i anbefalingerne ville stride mod uafhængigheden. Høring af alle interessenter er trods alt en praksis, som stemmer overens ikke blot med EU-Udenrigstjenestens retningslinjer, men også med FN's erklæring om principper, der anfører, at internationale valgobservationsmissioner også kan afholde private møder med dem, der er involveret i tilrettelæggelse af ægte demokratiske valg i et land, for at drøfte, hvad missionen har konstateret, samt dens konklusioner og anbefalinger³⁶.

61

Vi fandt heller ingen beviser for, at de mest tekniske spørgsmål var blevet drøftet i nogen af de fire lande. Derfor anfægtede eksperter på området nogle anbefalinger efter offentliggørelsen af de endelige rapporter. Hvis det centrale team havde hørt interessenterne om de tekniske aspeker ved anbefalingerne, kunne de tekniske aspekter være blevet afklaret fra starten. Høring under udarbejdelsen af anbefalingerne er vigtig, da der er risiko for, at forskelle i opfattelsen, der opstår efter offentliggørelsen af den endelige rapport, kan undergrave EUEOM-anbefalingerne og implementeringen af dem.

62

EU-Udenrigstjenesten har forklaret, at chefobservatøren, før han forlader værtslandet, aflægger høflighedsbesøg hos centrale interessenter, hvorunder der drøftes spørgsmål i relation til anbefalingerne. Vi fandt dog ingen dokumentation for sådanne møder og kunne derfor ikke bekræfte deres indhold.

Høring efter offentliggørelsen af EUEOM's endelige rapport

63

Efter de seneste EUEOM'er blev der i alle fire lande afholdt rundbordsdrøftelser med interessenter, hvor en række lokale interessenter var inviteret til efter offentliggørelsen at drøfte den endelige rapport og anbefalingerne i den, under chefobservatørens nye besøg. De havde for det meste en bred deltagelse, selv om ét politisk parti i Jordan og én civilsamfundsorganisation i Ghana erklærede, at de ikke var inviteret til mødet.

64

Under det nye besøg opholder chefobservatøren sig typisk i værtslandet i et par dage. Den endelige rapport udleveres til interessenterne, efter den formelle fremlæggelse for myndighederne i landet og en pressekonference. Da chefobservatøren kun opholder sig i landet i en kort periode, blev rundbordsdrøftelsen med interessenter i alle fire lande tidsmæssigt placeret for tæt på (umiddelbart eller 1-2 dage efter) pressekonferencen, til at deltagerne havde mulighed for at sætte sig ind i indholdet af den endelige rapport og anbefalingerne i den, og mulighederne for nyttig drøftelse var derfor begrænsede. Når en chefobservatør ikke kan opholde sig længere i værtslandet, kan han/hun vælge at uddelegere ansvaret for at lede rundbordsdrøftelsen til vicechefobservatøren.

65

Efter besøget udarbejdes der en nyt besøg-rapport, hvori der undertiden skitseres en række erfaringer. I rapporterne for alle de lande, revisionen omfattede, anførtes det, at interessenterne havde nævnt spørgsmålet om manglende tid mellem offentliggørelsen af den endelige rapport og rundbordsdrøftelserne med interessenterne. Dette spørgsmål var allerede rejst i rapporten fra det nye besøg for Sri Lanka i 2015, men problemet bestod stadig i forbindelse med det nye besøg i Jordan i 2016 og Ghana i 2017, hvor flere interessenter fremhævede spørgsmålet på møder med revisionsholdet.

66

Der er kun begrænsede retningslinjer om strukturen af nyt besøg. EU-delegationerne fandt retningslinjerne uklare for så vidt angår ansvaret for tilrettelæggelsen af det nye besøg - nogle EU-delegationer traf alle de praktiske foranstaltninger, mens andre anvendte EUEOM'ens tjenesteydelsesleverandør, der stadig kunne anvendes på tidspunktet for det nye besøg. I Ghana blev rundbordsdrøftelsen med interessenterne tilrettelagt af den særlige valgarbejdsgruppe under fælles forsæde af EU og UNDP. Den tidsmæssige placering af det nye besøg varierede også fra land til land afhængigt af, om den MEP, der fungerede som chefobservatør, var til rådighed. De nye besøg i Ghana, Jordan og Sri Lanka fandt sted ca. to måneder efter valgdagen, mens besøget i Nigeria fandt sted efter seks måneder.

DEL II - Politisk dialog og valgbistand blev brugt som værktøjer til at støtte implementeringen af anbefalingerne, men EFM'erne blev ikke anvendt så ofte, som de kunne være blevet

67

Med henblik på denne sektion vurderede vi de vigtigste værktøjer, EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen havde brugt til at støtte implementeringen af EUEOM-anbefalingerne: politisk dialog med myndighederne i værtslandet, EFM'er og valgbistand. Med henblik på at maksimere virkningerne af valgobservation er det vigtigt at tage EUEOM-anbefalingerne op i politisk dialog med værtslandene og at sikre, at valgbistanden er komplementær med EUEOM-anbefalingerne.

68

Der kan være mange grunde til, at en anbefaling ikke bliver implementeret. Værtslandene kan f.eks. være uvillige eller ude af stand til at følge op på valgrelaterede anbefalinger på grund af:

1. mangel på politisk vilje eller støtte i parlamentet
2. mangel på professionel ekspertise, finansielle ressourcer eller tid til at gennemføre reformer
3. krigsudbrud, ustabilitet eller civile uroligheder
4. bekymringer blandt nationale modparter for, at anbefalingerne ikke er overbevisende, tilstrækkelig målrettede eller hensigtsmæssige i den nationale sammenhæng³⁷.

69

Implementeringen af EUEOM-anbefalingerne afhænger i sidste ende af værtslandenes politiske vilje og kapacitet, men EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen har en række værktøjer til rådighed til støtte for værtslandene. De omfatter politisk dialog med de nationale myndigheder, som primært gennemføres af EU-delegationer og EFM'er, og som indebærer drøftelser, som både EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen deltager i.

70

Herudover kan implementeringen støttes af forskellige former for EU-finansiering, f.eks. gennem valgbistandsprogrammer forvaltet af Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (GD DEVCO) og Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger (GD NEAR). Vi vurderede forbindelsen mellem EUEOM-anbefalingerne og programmeringen af EU-finansieret valgbistand. I den forbindelse undersøgte vi også EU-delegationens indsats for at koordinere valgbistand med EU's medlemsstater.

Der fandt politisk dialog sted, men nogle organer i værtslandene ser gerne yderligere drøftelser

71

EUEOM'en arbejder under et særskilt mandat, der adskiller sig fra EU-institutionernes. Først efter fremlæggelsen af den endelige rapport i værtslandet bliver det op til EU-delegationen og medlemsstaterne at planlægge og gennemføre aktiviteter til støtte for opfølgning af EUEOM-anbefalingerne³⁸.

72

EU-delegationens støtte til implementeringen af EUEOM-anbefalingerne indledes først, når en EUEOM lukkes, og den endelige rapport er blevet leveret til de nationale myndigheder. Fra det tidspunkt spiller EU's politiske dialog med værtslandet en vigtig rolle med hensyn til at støtte implementeringen af anbefalingerne.

73

Ifølge EIDHR-forordningen er EUEOM'erne "bedst egnede både til at foretage en informeret vurdering af valgprocesser og til at udarbejde henstillinger til yderligere forbedring heraf som led i EU-samarbejde og politiske dialog med tredjelande"³⁹.

74

Politisk dialog er afgørende for at fremme nationalt ejerskab og opfølgning på EUEOM-anbefalingerne, da værtslandene ikke formelt er forpligtet hertil.

75

I en nylig evaluering af EUEOM'er blev det foreslået, at der i aftalememorandummet forud for hver EUEOM⁴⁰ blev henvist til udsendelsen og vigtigheden af anbefalingerne. Vi mener, at en sådan henvisning til anbefalingerne i aftalememorandummet kan give EU-delegationerne et nyttigt udgangspunkt for at føre drøftelser med værtslandets myndigheder efter valgene.

76

Politisk dialog med værtslandet er fastsat i Cotonouaftalen⁴¹ for Ghanas og Nigerias vedkommende, associeringsaftalen med Jordan⁴² og samarbejdsaftalen med Sri Lanka⁴³. Ifølge Cotonouaftalens artikel 8 er målet med denne "at udveksle oplysninger, fremme gensidig forståelse og lette fastlæggelsen af fælles prioriteter".

77

EUEOM-anbefalingerne - eller spørgsmål, der berøres i dem - blev taget op på de årlige politiske dialogmøder på højt plan i alle de fire værtslande, revisionen omfattede. De blev også drøftet i arbejdsgrupper om menneskerettigheder.

78

I Ghana anbefalede valgekspertmissionen f.eks. i 2012, at lovgivningen om retten til information bør udvikles for at forbedre gennemsigtigheden og ansvarligheden i offentlige anliggender, herunder valgsektoren. Fremskridt på dette område blev hilst velkommen i den politiske dialog i henhold til artikel 8, der blev afholdt i juni 2016.

79

I Jordan drøftes sådanne spørgsmål i Underudvalget om Menneskerettigheder, der er sammensat af repræsentanter for de jordanske myndigheder, EU-Udenrigstjenesten og EU's ambassadører i landet. På udvalgets seneste møde i oktober 2016 rejste EU-delegationen og de landeansvarlige i EU-Udenrigstjenesten flere centrale spørgsmål fra den foreløbige erklæring, som senere blev til EUEOM-anbefalinger i den endelige rapport. De omfattede begrænsninger i unge kandidaters valgbarhed, muligheder for at fremme valgmæssig ligestilling og begrænsninger i nationale observatørers adgang til registreringen af resultaterne⁴⁴.

80

Under menneskerettighedsdialogen mellem EU og Nigeria i november 2016 udvekslede EU-delegationen og det nigerianske udenrigsministerium ligeledes idéer om, hvordan valgreformen kunne støttes, f.eks. ved at styrke kanalerne for borgerengagement, et spørgsmål, som blev taget op i en EUEOM-anbefaling⁴⁵.

81

I Sri Lanka mødtes arbejdsgruppen om regeringsførelse, retsstat og menneskerettigheder første gang i januar 2016. På mødet drøftede Sri Lankas myndigheder og EU valgreform og opfølgning på EUEOM-anbefalingerne som ét af 14 punkter på dagsordenen. Arbejdsgruppen besluttede at træffe to foranstaltninger: at indføre valgreform under den nye forfatning og at fastsætte en minimumskvota på 25 % for kvinders repræsentation i parlamentet.

82

EU-delegationerne afholdt også andre arbejdsmøder med centrale partnere, som f.eks. ministerier og valgkommissionen, i hvert af de lande, revisionen omfattede, med henblik på at drøfte spørgsmål vedrørende EUEOM-anbefalingerne. De dokumenterede dog ikke udfaldet af disse arbejdsmøder.

83

En stor del af den politiske dialog vedrørte andre prioriteter, men vi konstaterede, at værtslandets myndigheder var ivrige efter at drøfte EUEOM-anbefalingerne yderligere. I både Ghana og Jordan gav civilsamfundsorganisationer og parlamenternes retsudvalg udtryk for dette ønske. Udvalgene foreslog at afholde workshopper for at drøfte muligheden af at implementere EUEOM-anbefalingerne med EU-delegationen, da de ikke var bekendt med den endelige rapport forud for vores revisionsbesøg. Det viser, at der er plads til øgede aktiviteter i relation til politisk dialog for at støtte implementeringen af anbefalingerne⁴⁶.

Der blev ikke udsendt EFM'er så ofte, som det var muligt

84

Ifølge håndbogen kan der udsendes EFM'er for at gøre status over, hvordan anbefalingerne i den endelige rapport er blevet behandlet, bidrage til den løbende politiske dialog med landet om demokrati og menneskerettigheder og pege på områder for fremtidige reformer og intervention. Når det er muligt og hensigtsmæssigt, kan opfølgningsmissioner ledes af den tidligere chefobservatør for det seneste EUEOM i det pågældende værtsland. Der gennemføres ca. fire EFM'er årlig, så det er ikke alle værtslande for en EUEOM, der automatisk bliver visiteret igen til en EFM. EU-Udenrigstjenesten træffer i tæt samarbejde med EU-delegationen afgørelse om udsendelse og timing af EFM'er.

85

Det eneste land i stikprøven, som havde været vært for en EFM, var Nigeria. Under revisionen blev der drøftet en eventuel EFM til Sri Lanka, men EU-Udenrigstjenesten besluttede at udsætte den, da landet var i færd med at gennemføre betydelige politiske reformer. Denne beslutning blev støttet af EU-delegationen i Sri Lanka.

86

I Nigeria, hvor en EFM fandt sted fra maj til juni 2014, bekræftede EU-delegationen, at den generelt blev anset for at have været nyttig og rettidig. EFM'en havde afholdt højtprofilerede møder, kortlagt kritiske områder, som der skal tages hånd om straks, og fremsat anbefalinger til overvejelse for de nigerianske myndigheder, nationalforsamlingen, medierne og civilsamfundet⁴⁷.

87

EFM'en udarbejdede en oversigt over status for implementeringen af tidligere EUEOM-anbefalinger og afholdt en rundbordsdiskussion med de berørte parter for at drøfte og godkende anbefalingerne. EFM'ens konstateringer blev også anvendt af den efterfølgende EEM udsendt til Nigeria 19. november-16. december 2014.

88

I de lande, revisionen omfattede, som ikke havde været vært for en EFM i perioden mellem valgene, mente langt de fleste interviewede nationale interessenter, at en EFM ville have givet en nyttig politisk impuls gennem højtprofilerede møder. Som forklaret i punkt 18 udgør EFM'er - i betragtning af de midler, som allerede er investeret i EUEOM'er - ikke en væsentlig omkostning, men kunne være til stor fordel for opfølgningen, hvis de blev brugt oftere.

Valgbistand støttede implementeringen af EUEOM-anbefalingerne

89

EU er en af de førende aktører inden for valgbistand og yder teknisk og materiel støtte til valgprocesser i mange partnerlande. EUEOM'en fokuserer på selve valgene, men valgbistand kan ydes i hele valgcyklussen og har normalt et bredere anvendelsesområde. Valgbistand kan omfatte professionel assistance til at fastlægge et lovgivningsgrundlag, levering af stemmesedler og udstyr eller hjælp til registrering af politiske partier og vælgere. Det kan også indebære støtte til civilsamfundsorganisationer inden for f.eks. information til vælgerne eller uddannelse af lokale observatører samt støtte til medierne⁴⁸. I de fleste tilfælde finansieres valgbistand over de geografiske fonde - Den Europæiske Udviklingsfond, instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og det europæiske naboskabsinstrument.

90

Håndbogen noterer en væsentlig stigning i finansieringen og dækningen af EU's valgbistand i de seneste år⁴⁹. Ikke desto mindre kunne Kommissionen ikke give os en finansiel oversigt over valgbistand for alle modtagerlande⁵⁰. Det skyldes, at støtte med fokus på andre områder også indeholder elementer, der sigter mod at fremme valgreform. Hertil kommer, at ikke alle EU-delegationer i de lande, revisionen omfattede, førte en dokumenteret oversigt over EU's og medlemsstaternes valgbistandsprogrammer.

91

En EUEOM er politisk uafhængig af alle EU-finansierede projekter for faglig bistand, der gennemføres i det land, hvor observationen finder sted⁵¹, men Kommissionen har peget på komplementaritet som en central faktor. Den har konkluderet, at valgobservation og valgbistand er "forskellige aktiviteter, men som hovedregel bør de behandles og planlægges, så de kompletterer hinanden"⁵².

92

På det seneste er betydningen af komplementaritet blevet gentaget i Kommissionens vejledning vedrørende valgbistand⁵³ og i EIDHR-forordningen fra 2014⁵⁴.

93

Da de fleste af EUEOM-anbefalingerne vedrører retsreformer i værtslandene, er gennemførelsen af dem meget mere afhængig af den politiske vilje hos værtslandets regering end af tildelingen af EU-midler. Alligevel konstaterede vi flere tilfælde, hvor det var muligt at forbinde finansiering og anbefalinger, og hvor forbindelsen også ofte var etableret i programmeringen og formuleringen af EU-valgbistanden (jf. tekstboks 1).

94

Hertil kommer, at EU-programmeringen følger en tidsplan over året, som ikke nødvendigvis falder sammen med offentliggørelsen af de endelige EUEOM-rapporter efter et valg. Anbefalinger fra tidligere EUEOM'er kan imidlertid anvendes i den efterfølgende programmering.

95

Det er vigtigt at notere, at vi ikke konstaterede sager, hvor EU-valgbistanden var direkte i strid med anbefalingerne. Det skyldes, at programforvaltere som følge af deres arbejde i værtslandet allerede til en vis grad kendte de oplysninger, der blev indsamlet under EUEOM'en. Vi stødte således på et projekt i Sri Lanka, der var undertegnet tre måneder før færdiggørelsen af EUEOM-anbefalingerne. Projektet var helt på linje med henstillingerne.

96

For så vidt angår EU-delegationens koordinering med EU-medlemsstaterne viser vores analyse af tidligere og igangværende valgbistand i de lande, revisionen omfattede, at der ikke har været nogen direkte overlapning mellem EU-bistanden og bistand finansieret af EU-medlemsstaterne. Det skyldes, at EU-delegationerne har afholdt møder med de EU-medlemsstater, der er til stede i landet, for at drøfte valgbistand.

97

Som et eksempel på koordineret bistand vedtog Kommissionen i 2016 et omfattende program om øget støtte til demokratisk regeringsførelse i Jordan med et EU-bidrag på 15 millioner euro. For at øge synergierne blev de EU-medlemsstater, der var til stede i Amman, spurgt, om de ville være interesseret i at gennemføre og medfinansiere programmet. Det spanske samarbejdsagentur AECID besluttede at medfinansiere programmet med yderligere 2 millioner euro og at implementere komponenten vedrørende støtte til civilsamfundet.

DEL III - Der er ikke noget centralt overblik over anbefalingerne og status for implementeringen af dem

98

I denne del af revisionen analyserede vi EU-Udenrigstjenestens indsats for at overvåge EUEOM-anbefalingerne på centralt plan og følge implementeringen af dem i værtslandene. Kendskab på centralt plan til de fremskridt, der er gjort, hjælper med til at målrette fremtidige opfølgende aktiviteter bedre. I denne forbindelse vurderede vi også de procedurer, der var indført for udpegning af bedste praksis og høstning af erfaringer.

Der er ikke noget centralt depot for EUEOM-anbefalinger

99

På grund af personalets mobilitet er EUEOM'er et særlig udfordrende område for så vidt angår vedligeholdelse af den institutionelle hukommelse. Det er f.eks. relativt sjældent, at en ansat forbliver i den samme EU-delegation under to på hinanden følgende valg. EU-Udenrigstjenestens afdeling for demokrati og valgobservation fungerer som et vigtigt kontaktpunkt for valgobservation i EU-institutionerne⁵⁶.

100

Da MEP'en desuden er midlertidig udnævnt som chefobservatør, og kerneteamets eksperter ansættes til én EUEOM ad gangen, er der et stort behov for at dokumentere og på centralt niveau opbevare oplysninger om det udførte arbejde med henblik på senere konsultation. EUEOM-aktiviteterne rapporteres i foreløbige og interne rapporter samt i nyt besøg-rapporter. Disse rapporter indeholder ikke tilstrækkelige oplysninger om høringer af interessenterne.

101

I 2012 anførte en undersøgelse bestilt af Europa-Parlamentet, at der burde være en database, der kunne sikre en central overvågning af status for implementeringen af anbefalingerne⁵⁷. Der findes imidlertid endnu ikke noget centralt depot for EUEOM-anbefalinger

102

VODS-projektet har et websted med et omfattende arkiv. Det kan afbøde følgerne af personalemobiliteten, da det fungerer som et alternativ til en intern institutionel hukommelse. Projekteksperterne uddanner de centrale team og andre observatører for at opbygge EU-valgobservationskapacitet og -metodologi.

103

Da der ikke er noget centralt depot for EUEOM-anbefalinger, har de centrale teams eksperter, der udarbejder nye anbefalinger om ensartede emner, ikke let adgang til lande- og/eller temaspecifikke anbefalinger. Det samme gælder for kolleger i andre EU-institutioner med en særlig interesse i landet.

104

For at nævne ét eksempel har Organisationen af Amerikanske Stater (OAS) oprettet en sådan database til lagring af anbefalinger. Databasebrugerne kan søge på land, år samt følgende otte tematiske områder: valgrelateret jura, medier, politisk finansiering, valgtilrettelæggelse, køn, underrepræsenterede grupper, valgteknologi samt politiske og juridiske systemer.

Der er ikke nogen systematisk vurdering af fremskridtene med hensyn til at implementere anbefalingerne

105

Vi vurderede også, om EU-Udenrigstjenesten regelmæssig vurderede og dokumenterede status for implementeringen af EUEOM-anbefalingerne.

106

Helt tilbage i 2014 rapporterede Kommissionens Interne Revisionstjeneste, at der bør være en solid central opfølgning på anbefalinger. Den foreslog også, at EU-delegationerne skal referere til EU-Udenrigstjenesten og Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter om værtslandenes reaktion på EUEOM-anbefalingerne⁵⁸.

107

ExM-rapporten er i dag det eneste sted, hvor der systematisk kræves en vurdering af status for implementeringen. Til alle ExM-rapporter leverer EU-Udenrigstjenesten en skabelon med et struktureret skema til vurdering af status for implementeringen af samtlige tidligere EUEOM-anbefalinger for det pågældende land, én for én. Men som forklaret i punkt 5 bør det noteres, at hovedmålet for ExM-rapporterne ikke er at vurdere tidligere anbefalinger. ExM'erne fungerer som grundlag for at afgøre, om der skal udsendes en EUEOM.

108

I tre af de lande (Ghana 2016, Jordan 2016 og Nigeria 2015), revisionen dækkede, var skemaet i ExM-rapporten ikke udfyldt. I stedet indeholdt rapporterne en passage med en generel beskrivelse af status for implementeringen. For Sri Lanka var skemaet udfyldt, men der var ikke gennemført en omfattende analyse. Dermed var rapporteringen i alle fire lande ikke omfattende, da den gav et resumé og ikke en detaljeret vurdering af status for implementeringen. Vi konkluderer derfor, at ExM'erne forsømte lejligheden til at vurdere status for implementeringen af tidligere anbefalinger. Status for implementeringen var ikke vurderet i ExM-rapporterne, men vi stødte på eksempler på sådanne vurderinger i andre dokumenter. F.eks. havde 2014 EFM'en i Nigeria foretaget en sådan analyse

109

I Jordan kan det EU-finansierede valgbistandsprojekt, der gennemføres af UNDP, tjene som ét relevant eksempel på, hvordan en sådan vurdering kan udføres. Mellem marts 2016 og januar 2017 blev der udarbejdet fire rapporter, der vurderede status for implementeringen af hver enkelt af EUEOM-anbefalingerne fra 2013. Dette "sporingsprojekt" bruger et trafiklyssystem til at vurdere status for implementeringen (jf. figur 3) og giver dermed EU-delegationen i Amman og EU-Udenrigstjenesten i Bruxelles et rettidigt og detaljeret overblik over fremskridtene. Ifølge UNDP anvender projektet en metode, der er fleksibel og dermed potentielt kan overføres til andre lande. Projektet analyserede også anbefalingerne fra 2016 med henblik på at lette implementeringen af dem forud for lokalvalget i august 2017.

110

Mens der findes initiativer til vurdering af status for implementering, er der ikke indført en kontinuerlig proces, hvorved der systematisk foretages en sådan analyse efter enhver EUEOM. EU-Udenrigstjenesten har forklaret, at EU-delegationerne generelt ikke har tilstrækkeligt personale - og i nogle tilfælde mangler den fornødne indgående viden - til at vurdere valgreformen i landet.

111

Undertiden vurderes status for implementeringen i forbindelse med valgbistandsprojekter finansieret af Den Europæiske Udviklingsfond eller det europæiske naboskabsinstrument, men det er ikke tilfældet i alle de EUEOM-værtslande, der modtager valgbistand.

112

I juni 2017 godkendte GD NEAR et projekt under instrumentet til førtiltrædelsesbistand⁵⁹ for vurdering af implementeringen af anbefalinger (primært fra ODIHR's EOM'er⁶⁰) i kandidatlande og potentielle kandidatlande i Vestbalkan.

113

Til måling af EUEOM'ernes resultater generelt anvender Kommissionen indikatorer, der er fastsat i det flerårige vejledende program⁶¹. Det er outputindikatorer, såsom antallet af uddannede observatører. Der er imidlertid ingen klare resultatindikatorer for EUEOM'er, der gør det muligt for Kommissionen at måle deres resultater. Den ujævne kvalitet af resultatindikatorer på instrumentplan blev også bemærket i en nylig evaluering af EIDHR⁶².

Der blev fundet frem til bedste praksis for nylig, men høstningen af erfaringer dækker ikke systematisk opfølgningen

114

I juni 2017 offentliggjorde EU-Udenrigstjenesten sit arbejde "Beyond Election Day". Det giver det første omfattende overblik over de eksisterende værktøjer til at følge op på EUEOM-anbefalingerne. Dokumentet forklarer ikke blot grundigt de værktøjer, som EU råder over, men indeholder også mange eksempler på bedste praksis i forskellige sammenhænge og viser en række måder at fremme opfølgning på. Dokumentet kommer til at fungere som en kilde til oplysninger for dem, der har til opgave at følge op på EUEOM-anbefalingerne, f.eks. EU-delegationerne.

115

Efter hver EUEOM foretages der høstning af erfaringer. Denne høstning, som forvaltes af FPI, er systematisk og dækker alle logistiske og sikkerhedsmæssige aspekter ved missionen. Desuden tilrettelægger EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter efter hver EUEOM en debriefing med kerneteamet for at drøfte indholdet af den endelige EUEOM-rapport og EUEOM-anbefalingerne. Møderne kan behandle metodologiske spørgsmål, men de finder sted, før rapporten færdiggøres og dokumenteres ikke med henblik på senere konsultation.

116

EU-Udenrigstjenesten afholder regelmæssig seminarer om høstede erfaringer vedrørende metodologiske aspekter af VODS, senest i april 2017.

117

I april 2016 anmodede EU-Udenrigstjenesten om input fra de EU-delegationer, der havde været vært for en EUEOM, om deres indsats for at støtte opfølgningen på anbefalingerne. Hvis et sådant tiltag standardiseres og udføres regelmæssig, har det potentiale til at fungere som udgangspunkt for udveksling af erfaringer fra opfølgningsaktiviteter i alle EU-delegationerne. Selv om disse rapporter var nyttige og hjalp med til at skabe et overblik over situationen på et bestemt tidspunkt, var de imidlertid ikke konsekvente med hensyn til detaljeringsgraden i dem.

Konklusioner og anbefalinger

118

Vi konkluderer, at EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen gjorde en rimelig indsats for at støtte implementeringen af EUEOM-anbefalingerne med de værktøjer, de har til rådighed. Ikke desto mindre kan der foretages visse justeringer af processen for at forbedre denne støtte yderligere. Vi fremsætter derfor en række anbefalinger til EU-Udenrigstjenesten.

EUEOM-anbefalingerne er blevet bedre i de seneste år, men der er behov for mere samarbejde på stedet

119

De endelige rapporter og fremsættelsen af anbefalinger er blevet bedre i de seneste år efter indførelsen af EU-Udenrigstjenestens retningslinjer for udarbejdelsen. Det vil sandsynligvis lette sammenligneligheden over tid fremover. Der er imidlertid områder, hvor retningslinjerne ikke bliver fulgt. Desuden er rapporterne ikke konsekvente med hensyn til at henvise til en tidshorisont for implementeringen af anbefalingerne. Der kræves heller ikke, at det centrale team dokumenterer rationalet bag prioriteringen (jf. punkt 41-55).

120

De centrale team drøftede grundigt spørgsmål i relation til anbefalingerne med interessenter i værtslandene før valgdagen, men dokumenterede ikke udfaldet af møderne og delte ikke deres notater med EU-Udenrigstjenestens hovedkvarter. De EUEOM'er, revisionen omfattede, hørte EU-Udenrigstjenesten og - i de fleste tilfælde - EU-delegationerne, men hørte ikke interessenter i værtslandene om udkast til anbefalinger (jf. punkt 56-62).

121

Rundbordsdrøftelser med interessenter fandt sted i hvert land efter fremlæggelsen af den endelige rapport og havde for det meste bred deltagelse. De var dog placeret for hurtigt efter pressekonferencen til at give interessenterne mulighed for at gøre sig bekendt med indholdet af den endelige rapport og anbefalingerne heri. Desuden er der kun begrænsede retningslinjer for tilrettelæggelsen af nyt besøg (jf. punkt 63-66).

Politisk dialog og valgbistand blev brugt som værktøjer til at støtte implementeringen af anbefalingerne, men EFM'erne blev ikke anvendt så ofte, som de kunne være blevet

122

EU-delegationerne rejste spørgsmål, der blev behandlet i EUEOM-anbefalingerne, i politiske drøftelser med værtslandets myndigheder. Men der er stadig plads til yderligere at øge aktiviteter i relation til den politiske dialog, da vi konstaterede en vilje til at drøfte muligheden af at implementere EUEOM-anbefalingerne i værtslandenes parlamenter (jf. punkt 71-83).

123

Nigeria var det eneste land i stikprøven, der blev udsendt en EFM til, og EU-delegationen fandt det rettidigt og nyttigt. I de øvrige lande, revisionen omfattede, var langt de fleste interviewede nationale interessenter positive over for muligheden for en EFM mellem valgene for at udbrede kendskabet til anbefalingerne ved hjælp af højtprofilerede møder. EFM'er medfører ikke betydelige omkostninger, men kan være til stor fordel for opfølgningen, hvis de anvendes hyppigere (jf. punkt 84-88).

124

Vi konstaterede en række tilfælde, hvor det var muligt at forbinde valgbistand med EUEOM-anbefalinger, og hvor Kommissionen havde overvejet EUEOM-anbefalingerne ved udformningen af programmerne. Det øgede komplementaritet mellem valgobservation og valgbistand (jf. punkt 89-97).

Der er ikke noget centralt overblik over anbefalingerne og status for implementeringen af dem

125

På grund af EUEOM'ernes uafhængige karakter og de ansattes mobilitet i EU-delegationerne og EU-Udenrigstjenesten, er der et stort behov for at bevare en institutionel hukommelse gennem andre midler. Der er ikke noget centralt depot til lagring af anbefalinger for at gøre dem let tilgængelige for eksperterne i det centrale team eller EU's personale (jf. punkt 99-104).

126

Vi konstaterede gode eksempler på arbejde med sporing af status for implementeringen af anbefalingerne, men der var ingen systematisk proces for regelmæssig vurdering og lagring af oplysninger om status (jf. punkt 105-113).

127

EU-Udenrigstjenesten udførte for nylig et omfattende arbejde med at opliste de eksisterende værktøjer og indsamle bedste praksis for opfølgning på EUEOM-anbefalingerne, men der foretages ingen løbende systematisk høstning af erfaringer fra opfølgningen (jf. punkt 114-117).

Anbefaling 1 - Retningslinjer for udarbejdelsen

EU-Udenrigstjenesten bør:

• gennem systematisk kvalitetskontrol af udformningen af den endelige rapport, inden den offentliggøres, sikre, at EUEOM'erne følger retningslinjerne og skabelonen for udarbejdelsen
• ajourføre retningslinjerne for udarbejdelsen, så det kræves, at EUEOM'erne dokumenterer rationalet bag prioriteringen og drøfter en tidshorisont (kort-, mellem-, eller langsigtet) for implementering af anbefalingerne med interessenterne.

Tidsramme: udgangen af 2018.

Anbefaling 2 - Høringer af interessenterne

EU-Udenrigstjenesten bør:

• systematisk sikre, at det centrale team hører interessenterne i værtslandet om anbefalingerne, før rapporten færdiggøres
• stille krav om, at udfaldet af EUEOM'ens høringer af interessenterne skal dokumenteres og opbevares centralt.

Tidsramme: midten af 2018.

Anbefaling 3 - Nye besøg og rundbordsdiskussioner

EU-Udenrigstjenesten bør:

• afklare roller og ansvar for tilrettelæggelsen af det nye besøg
• sikre, at rundbordsdiskussionen med interessenterne placeres, mindst fire arbejdsdage efter at rapporten er frigivet, så deltagerne får tilstrækkelig tid til at gøre sig bekendt med rapporten og anbefalingerne i den forud for mødet.

Tidsramme: midten af 2018.

Anbefaling 4 - Forbedring af værktøjer

EU-Udenrigstjenesten bør:

• i aftalememorandummet henvise til, at den kommende EUEOM vil fremsætte anbefalinger, og understrege betydningen af dem
• når det er muligt, udsende EFM'er til lande, der har været vært for en EUEOM, på et passende tidspunkt mellem valg, hvis den politiske og sikkerhedsmæssige situation i værtslandet tillader det.

Tidsramme: begyndelsen af 2019.

Anbefaling 5 - Overvågning og resultater

EU-Udenrigstjenesten bør:

• oprette et centralt depot for EUEOM-anbefalinger
• regelmæssig følge fremskridtene med implementeringen af EUEOM-anbefalingerne
• i forbindelse med EU's koordinering anmode EU-delegationerne om regelmæssig at rapportere om de aktiviteter, der er gennemført i værtslandet for at støtte implementeringen af anbefalingerne. Det bør bruges som input til høstning af erfaringer vedrørende opfølgning.

Tidsramme: begyndelsen af 2019.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 16. november 2017.

Akronymer og forkortelser

EAT: Valgvurderingsteam

EEM: Valgekspertmission

EFM: Valgopfølgningsmission

EIDHR: Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder

EUEOM: EU-valgobservationsmission

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU's Optræden Udadtil

ExM: Sonderende mission

FPI: Tjenesten for Udenrigspolitiske Instrumenter

GD DEVCO: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

HR/NF: Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og næstformand for Kommissionen

MEP: Medlem af Europa-Parlamentet

OAS: Organisationen af Amerikanske Stater

ODIHR: OSCE's Kontor for Demokratiske Institutioner og Menneskerettigheder

OSCE: Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa

UNDP: De Forenede Nationers udviklingsprogram

VODS: Valgobservation og demokratistøtte

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - som er ansvarlig for revision af udgiftsområderne foranstaltninger udadtil samt sikkerhed og retfærdighed.

Revisionsarbejdet blev ledet af Ville Itälä, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Turo Hentilä, attaché Helka Nykänen, ledende administrator Beatrix Lesiewicz og opgaveansvarlig Kristina Maksinen. Revisionsholdet bestod af Balázs Kaszap, Jiri Lang og Erika Söveges.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8746-5	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/263739	QJ-AB-17-022-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-8756-4	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/745091	QJ-AB-17-022-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2017

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: http://europa.eu

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: http://publications.europa.eu/eubookshop.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.